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气候立法讨论进行时
“就立法的实施效果来看，这些已经立法的国家和地区，并没有因为针对气候变化立法而阻碍本国或本地区的经济社会发展” 由中国社会科学院法学研究所草拟的《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）初稿，3月18日在北京发布，并已提交给国家发改委。 这是中国专门以“应对气候变化”为主题的第一个系统的法律建议文本。而将之看作是中国未来的“气候变化应对法”雏形，还为时过早。 正在尝试起草“气候变化应对法”或为这部法律的起草提供意见的研究机构不止中国社科院法学所一家。进入国家发改委视野的还有清华大学环境资源能源法学研究中心、中国科学院科技政策与管理科学研究所、中国政法大学、中国民间气候变化行动网络等4家。国家发改委应对气候变化司也要起草一份。 3月29日，国家发改委举办“应对气候变化立法国际研讨会”，国家发改委副主任解振华出席。会议云集了国内关注应对气候变化立法的大部分主要学者、官员和企业界人士，议题从“目标框架”到“激励与保障措施”、“能力建设与公众参与”等，涵盖了立法的主要方面。 当下中国，许多围绕应对气候变化立法的基本问题的讨论，还在热烈进行中。 “要有紧迫感”
首先遇到的问题就是——中国目前是否需要应对气候变化的专门立法？ 中国已有一些与应对气候变化相关的法律，如《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《森林法》等。国务院法制办副主任甘藏春将立法的难度形象地比喻为“在法律的森林里找一个单独的空间”。 六七年前，学界刚刚开始关注应对气候变化立法的时候，有人主张制定专门的《气候变化应对法》，有人主张通过制定和修改相关法律来减缓和适应气候变化，还有人主张将气候变化相关问题纳入《能源法》或《大气污染防治法》加以规定。 实际上，目前虽未有国家层面应对气候变化的立法，但中国的节能减排工作依然在推进，碳交易试点和低碳省市建设也在紧锣密鼓进行。 中国政法大学民商经济法学院教授曹明德和他的研究团队过去一年里系统梳理了中国国内与气候变化相关的法律，意在弄清楚现有法律在应对气候变化方面的空白以及与气候变化相冲突之处，从而为将来立法做准备。 曹明德告诉本刊记者，国内现行的法律中大约有30部与气候变化相关，而没有一部是针对气候变化进行立法的，“应对气候变化的专门制度是缺失的”，比如碳税和碳交易。此外，有时不同领域的发展目标相冲突，比如为满足全社会用能需求，需多开采煤炭，但从减少碳排放角度看，需减少使用化石能源。“因此，对气候变化进行专门立法是必要的。” 2011年年底，曹明德曾去江苏进行课题调研，他发现实践中对国家气候变化立法的需求已经非常迫切：“调研之前，我想，他们懂吗？结果我发现他们很懂、很内行。” 在南京和盐城，曹明德发现当地已在应对气候变化方面作了很多尝试，不仅探索搞林业碳汇，对碳交易也很感兴趣。但他告诉本刊记者：“没有法律就没有交易，因为不能形成稳定的投资回报预期。地方如果开展碳交易，需要得到国家气候变化立法的授权。” 在2011年十一届全国人大四次会议期间，张庆伟等31位代表提出议案，建议制定气候变化应对法。议案认为，近年来我国的应对气候变化工作取得了显著成绩，但在应对气候变化体制机制建设方面，存在着部门职责不清、权利义务不明，统一的协调应对机制、稳定的投入机制不健全，有关预测报告等发布渠道尚未法定化等问题，需要尽快制定气候变化应对法予以解决。 曹明德说：“现在国际贸易战和气候谈判的压力，都使得中国对应对气候变化进行专门立法非常必要。” 2011年3月，欧盟宣布，从2012年1月1日起，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，美国就此向欧洲法院提起诉讼，结果被驳回。 “如果中国起诉，要赢得诉讼同样会非常艰难。”曹明德说，“如果我们对此搞临时的反制政策，也有问题。没有法律，我们就不能对欧盟征收‘碳关税’，因为我们已经加入了WTO，WTO有国民待遇原则和非歧视原则，即如果对国内的企业没有碳排放交易制度和碳税制度，对国外也一样，不能对国外有、对国内没有。” 曹明德补充说，“这就使得我们处于被动的局面，而且以后这样的事情会越来越多。” 国家发改委应对气候变化司副巡视员孙桢在过去几年中一直负责应对气候变化的战略研究、立法和宣传教育工作，他对本刊记者说：“中国应对气候变化的思路是‘试点先行、上下互动’，那就不能光下面动上面不动，对立法工作要有紧迫感。” “立法的定位是什么”
在中国，协调发展权与环境权的关系一直是应对气候变化的难点。 中国仍然是发展中国家，在面对气候变化挑战的同时，还要解决其他发达国家已经解决的国内经济发展问题。3月12日中国科学院最新完成的《2012中国可持续发展战略报告》显示，按2010年标准，中国贫困人口仍有2688万，而按2011年提高后的贫困标准(农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年)，中国还有1.28亿的贫困人口。 甘藏春在“应对气候变化立法国际研讨会”论坛发言时，第一条就指出应对气候变化立法应处理好发展阶段与应对气候变化立法之间的关系，应当把握好发展经济与保护生态环境之间的度。 在研讨会第一单元“目标原则与框架体系”讨论中，中国人民大学法学院教授李艳芳在发言一开始，就提了一个至关重要的问题：“立法的定位是什么？”她指出，目标原则与框架体系取决于立法的定位。 中国政法大学国际环境法研究中心主任林灿铃在过去一年中一直在研究这个课题，现在课题即将完成。 林灿铃告诉本刊记者，现在全世界共有16个国家和地区针对气候变化进行立法，其中有5个国家和地区进行专门立法。基于各国和地区经济发展水平、地理位置及人口数量的差异，各国和地区在应对气候变化领域的立法定位也五花八门，有原则性指导性的立法，也有特别具有可操作性的立法，并无一定之规。 “就立法的实施效果来看，可以肯定的一点是，这些已经立法的国家和地区，并没有因为针对气候变化立法而阻碍本国或本地区的经济社会发展。”他说。 有学者认为，中国的气候变化立法宜粗不宜细，因为写入法律的应当是已形成共识的东西，而中国相关的不少问题，比如碳交易，还在探索中，现在恐难作出符合实践的细致规定。若只是一些共识性、框架性的东西，法律难免流于宣言。现在活跃在碳交易领域的诸多人士对气候立法并不关心的原因正在于此。 “大家更关心能产生真金白银的碳交易，更关心与此相关的发改委的政策。《气候变化应对法》即使出台，也是一些原则性的宣言，没什么实际影响。”一位碳交易领域人士对记者说。 林灿铃认为，应使法律有可操作性，否则就没有意义，如果只要原则性的条文，有2007年6月的《应对气候变化国家方案》就够了。因此，他建议我国应对气候变化法应当采取“框架性单行立法”的模式。 他进一步解释：“框架性立法是说，应该是一部原则性、指导性的立法，但同时也要规定一些必要的制度，比如碳交易制度。至于碳交易如何进行，可以实施细则来加以解决；单行立法，指的就是对应对气候变化进行专门立法。” 对于先行国家应对气候变化立法解决的核心问题，林灿铃总结有三个方面：温室气体的吸收，即改善和提高“汇”（指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何自然或人工的过程、活动或机制）；减少排放“源”（指向大气释放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动）；开发“库”（是指气候系统中储存温室气体或其前体的一个或多个组成部分）的技术并普及其应用。 林灿铃认为，我国应对气候变化法应该解决的关键问题同样是：“汇”的改善和提高；“源”的减少以及开发“库”的技术及其普及。具体而言，即规范人（产业）的行为，控制温室气体的排放；协调产业发展，促进能源体制改革；加强制度建设和能力建设，设立激励和奖励机制；明确地方政府权责，加强公众参与。 不同的声音也不少。有人认为突破能源对发展的硬约束是立法的核心，也有人认为能源问题虽是个主要问题，但并非问题的全部，有时节能目标与减排的目标甚至会发生矛盾。也有人认为，没有明确的强制减排目标，应对气候变化的立法最终可能沦为一纸空文。 因此，3月29日的研讨会多少有些“摸着石头过河”的味道。讨论进行到第二单元“管理体制与制度”时，气候组织大中华区总裁吴昌华便觉得，没有立法定位这个基础，很难讨论后面的问题。 共识徘徊
定位难就难在目前中央与地方、决策层与社会大众对应对气候变化问题的共识程度，它决定了中国以什么样的方式来处理这个问题。 取得共识的艰难首先便体现在对“全球变暖”这个基本科学事实的认同上。尽管这个结论已经在世界上绝大多数科学家当中取得了共识，但在全球范围内对气候变化基本事实的质疑还在时不时地闪现。 过去几年中，孙桢不厌其烦地在他出席的各种重要场合强调气候变化的科学事实，有时甚至不惜花费大量时间将这个问题从头讲起。 他希望在中国的应对气候立法中能够明确气候变化这个科学事实，“因为国际上已经这么做了”。其实在《联合国气候变化框架公约》中，已经明确了气候变化这个科学事实，这在国际公约中并不多见，之所以这么做就是为了发挥法律的作用“定纷止争”，只有在此基础上各项工作才能稳步推进。“这个根基一动摇，所有的工作都无法推动”。 “当然，人类的认识是在不断进步的，今天认为对的东西，明天可能就发现不那么对了，但是不能因为这样我们就什么都不做，既然是在一定时期内取得全球共识的科学事实，就应当对其采取措施。”他说。 孙桢认为，国际环境法中有“风险预防原则”（precautionaryprinciple），即指尽管科学存在某种相对的不确定性，但是我们要预防这样的风险。 此外，还有“温室气体是不是污染物”的问题。孙桢解释：“有些人认为温室气体不是污染物，这是不懂得环境科学，在环境科学看来，某种物质虽然是有用的，但过多也是污染，比如，你说热水好，但你向江河排放了热水，它就是污染。所以从这个意义上来讲，对温室气体严格定义没有什么坏处。” 关键还在于，这个小问题关乎国家能在多大程度上管制温室气体。孙桢说，如果不将温室气体定义为污染物，按照国内目前的法律体系，“我们就老得自己与自己较劲”。 他认为，如果将温室气体定义为污染物，根据我国环境保护法的要求，地方标准只能高于不能低于国家标准，控制温室气体排放就可以成为国家战略。 立法“开门”
在目前是否要专门为气候变化立法、立法定位等问题尚未达成一致的情况下，常纪文带领的团队还是完成了《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）初稿。 该建议稿提供了可供讨论的第一个文本，这也是中国社会科学院法学研究所与瑞士合作发展署双边合作项目的成果。 项目团队堪称“豪华”。项目牵头人有两位，一位是中国社会科学院学部委员、法学研究所终身教授王家福，他亦曾担任全国人大常委会委员。另外一位是中国社会科学院法学研究所教授常纪文，他是首都首届十大青年法学家之一，也是新中国第一位环境资源法学博士后。后者是该项目的首席研究专家，其所带领的研究团队以中国大学知名法学院教授为主。 为了完成起草工作，研究团队曾赴中国多地和瑞士进行调研，且与国家多个部门进行了沟通。 最后形成的建议稿，共分十章一百一十五条，其内容详尽程度超出许多业内人士预想，包括总则、气候变化应对的职责权利和义务、气候变化的减缓措施、气候变化的适应措施、气候变化应对的保障措施、气候变化应对的监督管理、气候变化应对的宣传教育和社会参与、气候变化应对的国际合作、法律责任、附则。 建议稿中有许多针对气候变化的具体措施。比如，总量控制制度、低碳措施和交易制度，政府责任制度、销售环节征收碳税以及以气候变化应对的名义实施的贸易保护措施的对外反制措施等。 中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发在研讨会上，坦率地提出了自己对社科院建议稿的意见，比如立法中提出的有些原则不构成基本原则，各种措施手段哪些优先没有明确，应对气候变化责任由谁承担没有明确，等等。他还提出建议稿十章的内容逻辑性可以再讨论，等等。 仔细研读过社科院建议稿之后，碳交易专家王毅刚发现，其中一些内容互相“打架”。比如，其中既规定了对不符合节能减排要求的技术、工艺、设备实行强制淘汰制度，又规定了碳交易制度。 他向本刊记者解释：“碳交易之所以能交易起来，就是因为有减排成本的不同，这样减排成本高的一方才会向减排成本低的一方购买碳排放量。如果所有的设备都被强制换成了能效高的设备，怎么能交易得起来呢？如果采用强制淘汰制度，就违背了碳交易‘低成本减排’的初衷。” 此外，过多的措施如“碳税”、“碳交易”、“强制淘汰制度”等作用于同一主体，且又没有优先次序的安排，在实践中也会引发问题。 王毅刚认为，社科院建议稿还存在市场化机制不太够的问题，减排应该更多用市场化的手段，这样才能够使得全社会的减排成本尽可能地低。比如，其中提出“行政主管部门定期发布低碳生产工艺设备的导向目录”，其实低碳生产工艺设备应该经由市场的检验，而不是被列入目录。 他还认为，对违法的处罚过轻。比如第一百零六条提出“违反温室气体排放配额交易规则交易的，处三万元以上二十万元以下罚款”，“仅仅这一条，就足够把碳交易扼杀了”，由于违法成本偏低，法律很难对排放源有什么实质性的约束力。 北京中创碳投科技有限公司战略总监钱国强则建议：“社科院的立法团队当中，缺少低碳、碳市场、能源、技术、财政、金融等与气候变化相关的多个方面人士的参与，应当纳入这些领域专业人士的意见。” 对于目前的种种意见，作为国家发改委气候司具体做立法研究工作的官员，孙桢的态度非常开放，他说：“我们就是要让大家充分讨论，法律制定的过程，也是变革推进的过程。” 这不是一句空话。3月29日的研讨会上，就专门设有“能力建设与公众参与”的专题讨论，NGO的代表和媒体记者都被作为主要的发言嘉宾。 对于接到的第一个专家建议稿，孙桢对发表意见比较谨慎，怕影响讨论。他强调，应对气候变化立法应对特有的制度、特定的技术进行规定，还应当具有前瞻性。 “现行做法与创新做法的关系应当怎么处理？比如，现在对能源消费进行总量控制，采取逐级分解的方法，将来我们是不是还要这么做。现在在广东，已经有企业对政府拉闸限电的行为提起诉讼。同样，现在没有的做法，将来能不能规定，这都是法律应当明确的问题。” 他明确表示，这只是“个人的现阶段的想法”，“鼓励大家讨论，应该允许我也参加讨论”。 社科院建议稿在发布时，常纪文就在新闻稿中附上了自己的通信地址和电子邮箱，并说：“项目组欢迎社会各界踊跃提出建议。”在研讨会单元讨论结束后，他快步向前，与对社科院建议稿坦率“拍砖”的王灿发握手致谢。 研讨会开始时，解振华第一个发言，他表示：“立法的过程要民主公开，立法进程公开能够提高立法质量，我们要与有关方面加强交流。” 总结发言中，孙桢说：“看来我们与各个方面加强信息交流，这条路是走对了。我们要秉持责任感、紧迫感、开放态度和改革精神来推动应对气候变化立法工作。” “法律靠实践引领，讨论也是实践，热烈讨论能够缩短时间。”他说。 |
