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民事诉讼管辖制度改革论略

时间:2011-04-01 13:23来源:柴小平法律服务网点击:
      诉讼公正与诉权保障是现代民事诉讼制度的基本价值取向。前者要求法官与争议的事实和利益没有关联性,即遵循法官中立原则;后者要求当事人有请求独立的法院予以公正审判的权利,即诉诸法院的权利和公正审判请求权。因此,公正、中立的裁判者是保障诉讼公正和诉权的基本要素。而确定一个公正中立的管辖法院并设置足以消除当事人对管辖法院公正性怀疑的机制,正是民事诉讼管辖制度的中心任务。那么,我国民事诉讼管辖制度究竟在多大程度上能够满足这——任务的需要?这是一个值得深入探讨的问题。现笔者从诉讼管辖实践出发,以诉权保障为视角,就我国民事诉讼管辖制度改革基本问题谈些认识。 
 
    一、民事诉讼管辖制度改革的必要性——对现行立法的反思
 
  理论上讲,人民法院适用国家统一的法律,无论哪个级别、哪个地方的法院均应是公正的,当事人没有必要“争管辖”,法院也无需“抢管辖”。而现实中,民商事案件审判管辖秩序方面的问题非常突出,在很大程度上影响着人民法院公正司法的形象。突出表现如下。在当事人方面,规避法律管辖规定的问题屡见不鲜。如受利益驱动故意增加或减少诉讼标的金额,规避级别管辖;虚设协议管辖条款,规避法律规定的地域管辖;滥设被告,争抢案件管辖权,搞地方保护主义;任意追加无独立请求权的第三人,对本无管辖权的第三人取得管辖权;混淆案件性质和诉讼案由规避管辖等等。在裁判者方面,制造管辖争议的现象屡禁不止。如违反一事不再理原则,就同一诉讼重复受理、重复审判,造成判决矛盾,引起执行冲突;倒签立案日期,与异地法院争管辖;上级法院对管辖争议尚未解决,或者同级法院正在就管辖争议进行协调之中,即抢先裁判,制造既定事实;违背法院主管的法律规定,与行政机关、仲裁机构争抢案件管辖,等等。[1]
 
  管辖实践中的问题,表象及原因呈多样化,但总体来看,理念的偏差和制度设计的不合理是根本的。 
 
  一是保障诉权的管辖制度意义被忽视,两者内在联系被割裂。当事人于管辖制度享有的权利,本身便是诉权的有机组成部分。诉权的涵义包括向独立的、不偏不倚的法院诉讼的权利,亦即管辖法院公正是诉权之公正审判请求权的前提或者当然内容。然而,民事诉讼管辖立法只是从方便当事人诉讼角度设计管辖制度,而未充分考虑如何保证当事人获得公正中立的管辖法院的权利。法官中不少人存在这样一种根深蒂固的观念,即管辖完全是法院内部对于特定案件审判权的分工,与当事人关系不大,没有必要就管辖问题赋予当事人过多的权利,以免造成诉讼拖延。 
 
  二是确定管辖的标准模糊,管辖法定原则形同虚设。我国管辖标准虽然预先由《法院组织法》和《民事诉讼法》规定,但管辖标准不明确,使管辖法院法定化的目标难以实现。在级别管辖方面,虽然规定了级别管辖标准,但级别管辖的标准模糊,不具有可操作性,而各个高级人民法院制定的级别管辖标准并不为当事人和社会公众知悉,且效力等级较低,违反管辖法院法定原则。在地域管辖方面,由于管辖标准多种多样,合同履行地、侵权行为地等解释空间过大,极易引发争议,致使实践中争抢管辖权的现象严重存在。 
 
  三是违反管辖制度的程序后果不明确,管辖制度缺乏约束力。虽然《法院组织法》和《民事诉讼法》对管辖做出了规定,但根据《民事诉讼法》,违反管辖制度并不承担不利的程序后果,管辖制度缺乏程序约束相当乏力。对于违反管辖制度的行为只能通过司法解释和个案监督等低效力层级的文件予以纠正,尚不足以形成具有普遍约束力的规则体系。 
 
  四是未赋予当事人程序保障权利,难以形成诉权对审判权的制约监督机制。法院审查和确定管辖完全排除当事人参与,审判权失去诉讼体系内部制约监督,难以保证其公正性和公信力。如当事人对于级别管辖提出异议的,法院可以不给予任何程序回应,当事人提出管辖权异议后,法院审理程序和上诉程序完全是书面化、职权化、行政化的行为。当事人对此反映较为强烈。[2]
 
  五是地方利益对于司法权的影响以及指定主审法官的做法,导致管辖制度不能满足法院和法官独立、中立的要求。由于众所周知的原因,我国司法权的地方化倾向日趋严重。法院的地方化不仅违反法院独立,实质上也使管辖法定毫无意义。《民事诉讼法》并未规定管辖法官预先法定制度,法官审判业务的分配也未预先法定。虽然司法实践中很多法院采取改革措施,案件统一由立案庭于审判人员中进行循环平均分配,但这并未形成一种法定制度,并且就某一案件临时抽调“精干”法官审理也司空见惯,难以保证审判法官的公正和中立。[3]
 
    二、民事诉讼管辖制度改革的方向——以诉权保障为取向
 
  (一)意思自治的优先化 
 
  在民事诉讼领域,处分原则贯彻始终,当事人基于意思自治基础上达成的合意对于程序的正当化有着根本的决定作用,管辖制度领域亦不应例外。“当事人对管辖权的确定应该有首要的,也要有最终的发言权。除非在例外的情况下,如专属管辖或事务管辖、职能管辖,涉及到法官的内部分工或涉及到社会公益的问题之外,当事人都应有广泛的选择权”。[4]管辖制度必须朝着当事人意思自治优先的方向改革,完善并扩大协议管辖的适用,最大限度承认和保障当事人对于管辖法院的选择,合理划定当事人选择和法院职权的界限,在确保当事人程序主体地位的基础上,发挥选择对于当事人的程序约束作用。 
 
  (二)管辖法院的法定化 
 
  以法律规定明确的管辖法院是诉权保障的基本内涵之一。各国宪法和人权公约等国际条约均明确诉权涵盖向有管辖权的法院起诉的权利。许多国家的宪法将法定法官或者预先设置的法院作为诉权的内容,有些国家的宪法甚至对一些具体的管辖规则做出规定。[5]实现管辖法院的法定化有利于限制法官自由裁量,保障诉讼公正。现行管辖制度中各类管辖标准模糊,当事人和法院对管辖标准的任意解释,致使产生大量管辖权争议和争夺管辖权现象,因而遵循管辖法定的要求,在法律上明确列举各类案件的管辖法院和确定标准,实现管辖法院的法定化,是管辖制度改革的一个至关重要的步骤。 
 
  (三)审理程序的正当化 
 
  依据程序正当的一般原理,当事人要就所争议的问题到场陈述,法官居中公平地听取各方的意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。这种程序上的要求是诉讼过程中对当事人权利予以保障的底线。我国管辖制度立法,没有任何关于在管辖权异议处理过程中进行审理的程序性规定,导致实践中对管辖权异议的审查理解为“只对问题作程序上的审查”,而没有认识到其“与对程序问题的审查”的本质区别。而这种程序性审查的立法在审判组织、审理方式、当事人程序权利、审查标准等重要程序事项的规定空白,致使实践中管辖权异议的审理程序混乱,难以通过诉讼权利制约审判权。审查程序立法的空白、认识的误区和行政化的处理方式,难以防止当事人采取不正当手段恶意规避管辖,形式上的公正难以掩盖实质上的不公。因此,必须正确定位管辖权异议的审理程序,将其视为一种与本诉相联的诉讼程序,赋予当事人充分的举证权和抗辩权,将其改造为过滤恶意规避管辖的程序机制,实现管辖权案件审理程序的诉讼化和本案化。 
 
  (四)程序后果的独立化 
 
  当前管辖秩序混乱的一个重要原因就是违法管辖几乎没有任何确定的程序不利后果,尤其是在已经作出实体裁判的情形下,如果实体裁判不存在再审理由,则对于管辖上的错误不再单独启动再审。这种做法加剧了管辖的无序现象,甚至在上级法院已经根据当事人的再审申请对管辖裁定调卷再审的情况下,个别下级法院通过拖延报送卷宗抢先作出实体判决,致使上级法院单独纠正管辖权裁定失去依据。对于这种公然违反管辖制度的行为,上级法院尚且制裁乏力,又如何期望受诉法院能够保障当事人的程序权利。为此,必须明确违反管辖规定的不利后果,将其作为上级法院发回重审和启动再审的理由,以强化管辖制度的约束力,将其从实体审理的附属地位中解放出来,赋予独立的程序地位。 
 
  (五)管辖问题的诉讼要件化 
 
  大陆法系民事诉讼立法将法院对案件的管辖权作为诉讼要件加以规定,受诉法院是否具有管辖权属于由法院依职权审查的绝对诉讼要件。由于其与当事人权益密切相关,对于管辖权的审查贯彻辩论原则,保障当事人必要的诉讼权利。当事人要取得实体判决,必须具备诉讼要件承担证明责任。法院对于诉讼要件的审理贯穿审判程序的全过程,诉讼的任何阶段查明不具备诉讼要件的,均应驳回起诉。[6]我国立法则将管辖权视为起诉条件,将对管辖权的审查置于实体审理之前,将二者完全隔离,一旦进入实体审理阶段,即使发现本院不具有管辖权的,仍然作出实体判决。这种处理办法的一个严重后果就是难以解释实践中经常发生的管辖权裁定与实体判决认定事实冲突的问题。如果根据最终判决所确定的法律关系否定了受诉法院对本案的管辖权,则何以解释实体判决的正当性,何以消除当事人对裁判公正性的怀疑?要解决这个冲突,则必须使管辖权回归其诉讼要件的本质,实现诉讼管辖的要件化,按照诉讼要件的原理处理管辖问题,强调法院对管辖问题的职权审查,并保障当事人对管辖权问题的辩论权。 
 
    三、民事诉讼管辖制度改革的关键环节——以解决实践问题为中心
 
  针对实践中最为突出的法官在确定管辖权方面职权色彩过浓、管辖标准模糊导致规避和争夺管辖权、当事人对于管辖权的确定缺乏程序保障等问题,必须从以下几方面着手进行改革。 
 
  (一)全面提升当事人合意对确定管辖的作用 
 
  1、扩大协议管辖的适用,尽量认可管辖协议的效力,尊重当事人对于管辖法院的选择。协议管辖是意思自治原则在民事诉讼管辖权问题上的具体体现,反映的是管辖制度最理想的状态。我国协议管辖制度存在过于强调法院的主导性,适用案件范围过窄、形式要件过于僵化、可供选择的法院过少、国内诉讼与涉外诉讼不统一等问题,极大限制了协议管辖的适用。对于协议管辖的改革可以从以下几方面着手,一是扩大国内诉讼协议管辖的案件范围。当事人不仅可以就合同纠纷,也可以就其他财产权益纠纷达成管辖协议。原则上民商事合同纠纷以及有财产内容的身份、家庭、继承等诉讼和侵权纠纷,均应允许当事人协议选择管辖。二是扩大可供选择的法院范围,而不再拘泥于法定的五类法院。应当将协议管辖的法院范围扩展到与争议有实际联系的被告住所地、被告代表机构所在地、原告住所地、原告代表机构所在地、合同签订地、合同履行地、标的物所在地、或者当事人双方信赖、方便的其他地点的人民法院。三是放宽协议管辖书面形式的要求,对书面形式作扩大解释,承认数据电文、视听资料等可以有形地表现所载内容的形式。四是有条件地承认默示协议管辖。人民法院受理案件后发现本院没有管辖权的,应当将其没有管辖权的事实及当事人有权提出管辖权异议及相关法律后果告知当事人,当事人未在法定期限内提出管辖权异议的,视为承认受诉法院对案件的管辖权。五是确立协议管辖条款的独立性,这是管辖条款备用性、程序性等特殊性质和解决争议的实际需要决定的,合同性质无效的,不影响协议管辖条款的效力。六是允许当事人协议选择较低级别的法院,从而变更级别管辖。级别管辖利益属于当事人程序利益的一种,亦应允许当事人处分。由较低级别的法院管辖案件有利于节约诉讼成本,减轻上级法院的审判压力。因此,应当改变现行《民事诉讼法》关于协议管辖不得违反级别管辖的规定,非特定原因,允许当事人协议选择下级人民法院管辖。 
 
  2、允许当事人合意选择管辖权案件的审理程序。管辖权异议案件属于对程序问题的审理,应当适用相对简易但能够保障最低限度程序权利的审理程序,同时兼顾诉讼效率。提高诉讼效率的一个有效途径就是允许当事人合意选择较为简易并节约诉讼成本的程序机制处理管辖权异议问题。当事人有权合意选择以书面方式审理管辖权异议案件,有权达成就管辖权裁定不上诉协议,在管辖权异议成立情况下,有权选择移送管辖还是驳回起诉。法院在审理过程中应当告知当事人上述选择权。 
 
  3、确定约定合同履行地优先适用规则。《民事诉讼法》将合同履行地作为确定合同纠纷案件管辖权的主要连接点,但由于合同履行地含义模糊,确定规则不明甚至矛盾,导致实践中因合同履行地存在争议引起的管辖权异议案件占了此类案件的大部分。究其根源,是诉讼法规定的“合同履行地”管辖标准是一个既包含实体,又包含程序性特殊含义的混合概念,致使双方当事人都能够找到对已有利的条款来解释合同履行地,从而产生管辖权争议。[7]笔者认为,确立约定合同履行地优先适用原则是减少合同履行地争议,平衡当事人双方程序利益的有效办法。约定合同履行地属于程序上的概念,能够有效避免管辖裁定与最终裁判之间对实体法律关系的判断和履行地的认定可能产:生的矛盾,符合案件审查的客观规律。优先适用约定履行地还可以有效减少当事人之间的管辖权争议,将程序问题的审理从对实体法律关系性质判断中独立出来,不仅节约诉讼成本,提高诉讼效率,而且避免对程序问题的争议损害程序的安定性。约定合同履行地优先适用的规则已经被最高人民法院相关司法解释吸收,并取得了良好的法律效果,应当于立法修改时加以采纳。[8] 
 
  (二)构建符合审级制度原理的级别管辖制度 
 
  1、重新在各级法院之间分配初审权。初审法院的主要功能是查明事实,正确适用法律,实现个案公正。以高级法院为初审法院,既影响其审理上诉案件的质量,又使最高法院成为履行事实审和法律审职能的二审法院,大大加重高级法院和最高法院工作负担,影响其发挥监督指导下级法院审判工作和统一法律适用功能。在这个问题上,笔者赞同取消我国高级法院和最高法院的初审管辖权的观点,由基层法院和中级法院作为初审法院,其中基层法院主要适用简易程序审理案件,中级法院主要适用普通程序审理普通案件,同时是基层法院的上诉法院。 
 
  2、在初审法院之间明确级别管辖标准。应当采用诉讼争议标的数额、案件类型和当事人所处区域相结合的级别管辖标准。首先,由《民事诉讼法》授权最高法院根据各地实际情况,规定各高级法院辖区内中级法院受理案件诉讼标的额的起点,以诉讼标的额划分基层法院和中级法院的初审管辖权。同时,根据案件性质和特点,确定一部分不受诉讼标的额限制分别由基层法院和中级法院受理的案件类型。其中,婚姻家庭、继承、物业、土地承包、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议这几类案件与当事人人身、财产关系极为密切,由基层法院管辖便于当事人诉讼和人民法院就地进行案件调解工作,有利于提高审判效率,节省诉讼资源,同时此类案件数量众多,法律关系一般并不复杂,交由基层法院受理,可以减轻上级法院审判负担。[9]知识产权民事案件、涉外民商事案件、海事海商案件、证券诉讼案件等对于审判的专业性要求较高的案件,则一律由中级法院管辖。另外,当事人不属于同一基层法院管辖区域的案件,不受争议标的金额和案件类型限制,由中级法院管辖,但原告在基层法院起诉后,被告不提出级别管辖异议的除外。 
 
  3、取消上级法院管辖权下放性移转的批准权。管辖权的下放性移转一直是一项当事人反映强烈、理论界主张取消、而法院恋恋不舍的变更级别管辖的权力。之所以形成这种状况,与司法上一定程度存在地方保护密切相关。无论是否真正存在地方保护的因素,只要上级法院批准将管辖权转由下级法院行使,当事人尤其是外地一方当事人则有了充足的理由怀疑审判的公正性,不利于纠纷的解决。在现行四级法院都有初审权的情况下,保留管辖权下放性移转的规定,有利于上级法院根据案件类型和复杂程度合理确定级别管辖,修正单纯按照诉讼标的金额带来的上级法院审判负担过重的问题,是有其积极意义的。但是如果实现了初审权的重新分配,只在基层法院和中级法院之间确定案件管辖,则完全不存在级别管辖标准不合理带来的种种问题。因此,应当在调整级别管辖的基础上,取消上级法院批准管辖权下放性移转的权力,完全按照法定级别管辖规定确定案件管辖权,以消除当事人对于审判公正的疑虑。 
 
  (三)明确地域管辖中两类重点案件的管辖标准 
 
  1、统一合同履行地规则。合同履行地的解释和认定是实践中发生管辖权异议和争议最多的问题,如江西省抚州市中级人民法院2002年—2006年所审理的管辖权异议上诉案件中,合同纠纷管辖权争议案件占83%,对于合同履行地存在争议引起的上诉案件占全部案件的70.7%。[10]据笔者了解,其他地区的比例也大致如此。因此,确定一个明确的合同履行地规则对于减少管辖争议具有极为重要的意义。在应当遵循何标准解释合同履行地的问题上,存在程序法标准和实体法标准的争议,实务界欲将合同履行地改造成纯粹的程序法概念,以解决管辖权审查包含实体审理内容的问题;而理论界则认为以实体法标准确定履行地更容易把握。[11]笔者认为,程序法标准和实体法标准并非截然对立,可以将二者有机统一起来,构建合同履行地规则,即在优先适用约定合同履行地的前提下,统一适用《合同法》第62条的规定,依据发生争议的合同义务类型确定合同履行地。其中依据“约定合同履行地”属于纯粹的程序标准,法院只需审查合同即可,而无需进行任何实体判断。在当事人未约定合同履行地情况下,则需按照《合同法》第62条按照发生争议的合同义务类型确定合同履行地,即给付货币的,在接受货币一方所在地履行;交付不动产的,在不动产所在地履行;其他标的,在履行义务一方所在地为履行地。依据这个标准,无论是什么类型的合同,只要能够明确原告要求被告履行的合同义务类型,就能够确定履行地,因而具有可操作性的,应是合同履行地规则的立法方向。 
 
  2、侵权行为和结果实际发生地作为侵权诉讼管辖标准。侵权纠纷管辖确定问题一直以来是司法实践中比较混乱的问题。按照《民事诉讼法》和最高法院司法解释的规定,侵权纠纷有两个管辖标准,一是被告住所地,一是侵权行为地。通常情况下,被告住所地是明确的,但侵权纠纷按被告住所地确定管辖的比较少,绝大部分案件按侵权行为地确定管辖。究其原因是侵权行为发生地和结果发生地在实践中确定标准过多,如行为实施地、行为持续地、结果发生地、结果持续地,结果又分为直接结果与间接结果、一种结果和多种结果,为法院争抢管辖权提供了依据和解释空间。例如,侵权结果发生地的认定问题,不少法院以原告在其辖区,原告受到损害为由,将原告住所地确定为侵权结果发生地,这一做法实质上将《民事诉讼法》规定的侵权纠纷的管辖范围扩大为原告住所地、被告住所地和侵权行为地,是没有法律依据的。为规范侵权纠纷管辖混乱的状况,必须采用法律事实实际发生地的认定标准,要求有一定证据证明侵权行为和结果实际发生在受诉法院辖区。如不能证明实际发生地,则采用被告住所地的管辖标准。采取实际发生地的标准,有利于明确管辖连接点,指引当事人正确选择管辖法院,防止无管辖权的法院以各种理由任意扩大解释,争夺管辖权。但司法解释另有明确规定的除外,如侵犯名誉权诉讼,可以原告住所地作为侵权结果发生地。 
 
  (四)完善管辖权异议制度,构建管辖权异议案件审理程序 
 
  管辖权的非程序化确定方式以及当事人在管辖权确定过程中主体地位的缺失,是现行立法中管辖制度的重大缺陷。必须完善管辖权异议案件的审理程序,增加程序的透明度,保障当事人的参与权,建立一种对抗性的机制解决管辖问题。但另一方面,基于诉讼效率的考虑,又不宜按照开庭审理的程序设计管辖权异议案件的审理程序。权衡利弊,笔者主张采取附带诉讼模式,即由法院适用相对简易的审理程序处理管辖权异议,参照开庭审理程序及民事诉讼证据规则,在必要情况下以听证的方式,对于书面审查无法判断的证据、无法认定的事实公开进行审查,由当事人通过举证、质证和辩论,保障对于管辖权作出正确的判断。 
 
  另外,由于管辖权属于实体判决要件,应由法院依职权进行审查,因此,应当加强立案阶段对于管辖权的审查工作。在立案审查阶段,发现有隐瞒仲裁协议、伪造管辖协议、混淆诉讼案由、分解诉讼标的额等情况的,不能满足于形式审查,还要进行必要的实质审查。如果不坚持这一点,虚设被告、乱拉第三人、伪造或涂改管辖协议等问题就无法解决,法律规定的管辖制度就会形同虚设,当事人的合法权益也就很难得到公平保护。  
 
 
 
注释:
[1]苏泽林:“在全国法院民商事审判管辖实务研讨会上的讲话”,载苏泽林主编:《民商事审判管辖实务研究》,人民法院出版社2006年版,第3页。
  [2]如在笔者主审的一个当事人就级别管辖提出异议的案件中,当事人称:我们的案件被法院随意指定,却没有一个法院依法对管辖权问题作出任何审查和裁定,让我们告状无门,严重剥夺了我们的诉讼权利。可见,当事人对于管辖权的职权化确定方式有着极为强烈的不满。
  [3]孙邦清:“诉权保障与民事诉讼管辖关系论”,载《政法论丛》2006年第4期。
  [4]参见汤维建在全国民事审判管辖实务研讨会上的点评,载苏泽林主编:《民商事审判管辖实务研究》,人民法院出版社2006年版,第11页。
  [5]如美国宪法规定了联邦法院受理案件的范围,瑞士宪法确立了被告住所地管辖的原则。
  [6]劭明:《民事诉讼法理研究》,中国人民大学出版社2004年版,第206页。
  [7]何能高、饶辉华:“对合同履行地管辖的检讨与修正”,载苏泽林主编:《民商事审判管辖实务研究》,人民法院出版社2006年版,第212页。
  [8]最高人民法院《关于在确定经济纠纷案件管辖中如何确定购销合同履行地问题的规定》[法发(1996)第28号]第1条规定:当事人在合同中明确约定履行地点的,以约定的履行地点为合同履行地。当事人在合同中未明确约定履行地点的,以约定的交货地点为合同履行地。
  [9]这种划分级别管辖的标准已经被司法解释和各高级法院修订后的级别管辖规定所吸收。如河南省高级人民法院报请最高人民法院核准的《关于调整受理一审民事案件级别管辖的通知》第3条规定:婚姻、家庭、继承、物业、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议、群体性纠纷案件,当事人在同一辖区的,原则上不以诉讼标的金额确定级别管辖,由基层人民法院一审。黑龙江省高级民法院报请最高法院审查核准的《关于分级受理第一审民事、民商事案件的规定》第6条规定:人身损害赔偿、劳动争议、土地承包合同、婚姻家庭、继承案件,不受争议金额限制,由基层法院受理。
  [10]同注7,第207页。
  [11] “推进管辖制度改革,提高管辖司法水平——全国法院民商事审判管辖实务研讨会述要”,载《人民法院报》2006年6月7日,B2版。
 
出处:《法律适用》2007年第6期 

作者:姜启波  最高人民法院  法官
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