(一)驳回行政复议申请决定是对《行政复议法》的创新

行政复议决定是行政复议机关对具体行政行为依法审查后所作出的处理行为，它是行政复议程序的最终结果。《中华人民共和国行政复议法》(简称《行政复议法》)第28条和第29条规定的行政复议决定的类型主要包括维持决定、履行决定、撤销决定、确认决定，以及责令重作、责令返还、责令赔偿等。上述决定种类在产生之初并未引起争议，但随着实践的发展，行政复议受案范围的不断扩大，仅仅依靠《行政复议法》中所规定的复议决定方式，会产生逻辑上的悖论。尤其在不作为案件中，相对人针对违法不作为行为提起复议时,行政复议机关可以通过确认违法或者责令履行的决定方式对案件作出复议决定,但如果针对的是合法的不作为行为,尤其是在被申请人并无法定职责的情况下,行政复议机关如何作出决定？在此情况下，如果机械的适用维持决定条款作出维持决定，显然是不符合逻辑的。国务院于2007年制定并通过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(简称《复议法实施条例》)。为了克服实践中机械适用维持决定所引发的逻辑矛盾、填补传统行政复议决定方式的不足，《复议法实施条例》创设了驳回行政复议申请决定方式。根据《复议法实施条例》第48条之相关规定,行政复议机关可以针对理由不成立的不作为行政复议申请以及不当受理的行政复议申请作出驳回行政复议申请决定。由此可见，驳回行政复议申请决定方式是对《行政复议法》的创新，这种创新也必将对其他相关制度如行政诉讼制度带来考验。

(二)驳回行政复议申请决定方式的出现引发新问题

驳回行政复议决定作为一种新的行政复议决定方式，在完善行政复议决定制度的同时，也给行政诉讼的实践带来了新的课题。首先需要解决的即是驳回行政复议申请决定的可诉性问题。笔者认为，一般意义上讲，驳回行政复议申请决定是具有可诉性的。因为行政复议决定本质上仍是一种行政决定，它是复议机关依照法定职权和程序作出的具有法律效力的裁判和处理，它受行政权的支配并体现行政权的特点。现代法治国家大都认可“司法最终”的原则，认为司法才是维护社会公正的最后一道防线。因此，驳回行政复议申请决定虽然是一种新型的复议决定方式，但还是应该属于法院审查的范围，具有可诉性。¹

司法实务中，一般将适格原告定位为法律上的利害关系人，即行政相对人或行政复议申请人。但此类案件中适格被告如何确定，则是人民法院在立案过程中必须考虑的问题，这也直接关系到法院的审查标的，进而影响当事人的权利救济。根据相关法律规定，在行政诉讼中，经过复议的行政案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告；复议机关维持原具体行政行为的，作出具体行政行为的原行政机关为被告。但在驳回行政复议申请决定类案件中，“维持”或“改变”之间的界限并非十分清晰，导致了实践中既有以原行政机关为被告的情况，也有以复议机关为被告的情形。当然，原告有诉的选择权，行政诉讼也都是由作为行政相对人或相关人的原告启动，但这种选择权要受到法院审查的限制，法院是否将当事人选择的被告作为适格被告，直接影响到当事人能否获得最终的司法救济，因而法院必须明确此类案件中适格被告的标准。²实践中，法院对复议机关作出的驳回行政复议申请决定是否构成了对原行政行为改变的裁量标准不一，导致有些法院将复议机关作为适格被告，而有些法院则将原行政机关作为适格被告，导致司法实践中的不统一。为了厘清上述问题，本文拟对驳回行政复议申请决定的具体适用情形进行分析，明确法院在各具体情形下对驳回复议申请决定的审查路径。

笔者认为，构建现有法律框架内法院对驳回复议申请决定的审查模式，其关键在于明确复议机关作出的驳回行政复议申请决定是否构成了对原行政行为的改变。法院在衡量驳回复议申请决定是否改变原具体行政行为时，既要立足于现行法律规定，又要有适当的突破。

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第7条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：(1)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；(2)改变原具体行政行为所适用的法律规范且对定性产生影响的；(3)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为结果的。”该条规定明确了一般情形下的适格被告，但并不能完全解决驳回行政复议申请决定类案件中的适格被告问题。因为驳回行政复议申请决定是《复议法实施条例》中新创设的一种复议决定方式，从生效时间来看，《复议法实施条例》晚于《行政复议法》及《若干解释》，《行政复议法》及《若干解释》不能预见到驳回行政复议申请决定方式在行政诉讼中的适用情况。从《若干解释》的规定内容来看，对“改变原具体行政行为”三种情形的解释更多是从行为内容的角度进行分析而得出的。但驳回行政复议申请决定案大都是申请人针对行政机关不履行法定职责而申请复议，其中涵盖了原行政机关的不作为形态，在此基础上，复议机关以“积极作为”的方式作出驳回行政复议申请决定，是否构成对原行政行为的改变存在较大争议。

笔者认为，衡量复议机关是否改变了原来的具体行政行为，需要考察以下四个方面因素：事实认定及主要证据、适用法律规范、行为结果以及行为方式或状态。前三种属于从行为内容上对复议行为进行分析，最后一个因素是从复议行为的形态上进行分析。在这四个因素中，任何一个因素的改变，都可认定为复议行为对原行政行为的改变。在此情形下，法院均应以复议机关为适格被告，以复议决定为审查标的。比如，在驳回行政复议申请决定类案件中，复议机关针对原行政机关的“消极”不作为审查后，以一种“积极”作为的方式作出复议决定，显然可以理解为法律规定中的“改变”，在此基础上，复议机关作为适格的被告也是理所当然。但是，复议机关针对原行政机关的明示拒绝行为，经审查后以相同理由驳回申请人的复议申请，此时复议机关的决定，并不构成对原行政行为的改变。

因此，法院在审查驳回复议申请决定时，有必要对驳回行政复议申请决定所适用的情形进行具体分析，从上述四个方面去考察该决定是否改变了原行政行为，进而明确该类案件中的适格被告及审查标的。

如果单纯从《复议法实施条例》第48条的规定来看，驳回行政复议申请决定主要适用于以下三种情形， ³即：1、申请人认为原行政机关不履行法定职责而申请行政复议，复议机关经审查认为行政机关没有相应的法定职责，无法履行申请人的请求，复议机关因此驳回申请人的复议申请；2、申请人认为原行政机关不履行法定职责而申请行政复议，复议机关受理行政复议申请后，认为被申请人已经履行法定职责，没必要再通过行政复议继续“强迫”该行政机关履行职责，复议机关因此作出驳回复议申请的决定；3、复议机关在受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法以及复议实施条例所规定的受理条件的，复议机关因此而作出驳回行政复议申请决定。

然而，以上三种情形仅是单纯对法律规范条文本身进行文义解释而得来的，由于前两种驳回行政复议申请决定大都是针对申请人认为“行政机关不履行法定职责”而提出复议申请的情形下所作出的。“行政机关不履行法定职责”是当事人(申请人)主观上的一种判断。行政机关可能已作出了某种履职行为，但出于各种原因，当事人仍认为“行政机关不履行法定职责”，而提出复议申请。因此，以当事人主观判断为标准，结合原行政机关在程序上是否作出相关行为内容，“行政机关不履行法定职责”在广泛意义上应包含两种情形，即消极意义上的行政不作为和积极意义上的行政不作为。具体而言：其一，行政机关消极意义上的行政不作为，具体指的是行政机关在程序以及实体上都没有作出行政行为的表示。其二，积极意义上的行政不作为，又包含两种情形，一种是行政机关在收到申请人要求其履行法定职责的申请后，已经在程序上作出了“履行法定职责”的相关行为，但实体上对行政相对人申请予以明示拒绝的行为，⁴这种明示拒绝行为可能基于两方面的原因而作出：自身没有法定职责或者当事人的申请不符合要求；另一种则是行政机关在收到申请人要求其履行法定职责的申请后，已作出某种履行法定职责的行为，⁵但当事人均认为未满足其自身要求而认为行政机关未依法履行法定职责。不管以上哪种情形，当事人都有可能认为行政机关未履行其提出的合法性要求而认为行政机关未履行法定职责，并提出行政复议申请。

基于上述分析，笔者认为，复议机关的驳回行政复议申请决定具体适用主要有以下九种情形(见表一)：1、申请人对原行政机关消极意义上的行政不作为不服而提出复议申请，复议机关经审查认为原行政机关无法定职责而作出驳回行政复议申请决定；2、申请人对原行政机关消极意义上的行政不作为不服而提出复议申请，复议机关经审查认为原行政机关已履行法定职责而作出驳回行政复议申请决定；3原行政机关以其无法定职责为由以积极行政不作为的方式明示拒绝履行职责，申请人不服而提起复议，复议机关经审查认为原行政机关无法定职责而作出驳回行政复议申请决定；4、原行政机关以其无法定职责为由以积极行政不作为的方式明示拒绝履行职责，申请人不服而提起复议，复议机关经审查认为原行政机关已履行法定职责为由而作出驳回行政复议申请决定；5、原行政机关以申请人不符合法定条件为由拒绝履行职责，申请人不服而提起复议，复议机关经审查认为原行政机关无法定职责而作出驳回行政复议申请决定；6、原行政机关以申请人不符合法定条件为由拒绝履行职责，申请人不服而提起复议，复议机关经审查认为原行政机关已履行法定职责而作出驳回行政复议申请决定；7、原行政机关已履行了法定职责，但未满足当事人的要求，当事人因为提起复议申请，复议机关经审查认为原行政机关无法定职责而作出驳回复议申请决定；8、原行政机关已履行了法定职责，但未满足当事人的要求，当事人提起复议申请，复议机关经审查认为原行政机关已履行法定职责而作出驳回复议申请决定；9、不管申请人以何理由提出复议申请，复议机关均以申请人的复议申请不符合法律以及法规规定的复议受理条件而作出驳回行政复议申请决定。

（一）情形1和情形2——原机关消极不作为，复议机关认为原机关无法定职责或已履行职责

之所以将两情形合并，是因为针对原行政机关的消极不作为，即无任何外在行为表示的不作为行政行为不服而提起的行政复议，复议机关审查后，以“积极”的方式作出了驳回行政复议申请决定，不管该复议决定在内容上是否维持了原行政机关的行政行为，单纯就行为状态及表现方式这一标准上，复议机关的复议行为肯定不同于原行政行为。在此基础上，应视为驳回行政复议申请决定改变了原行政行为的行为结果，符合《若干解释》第7条规定的精神。因此，复议机关应作为行政诉讼中的适格被告，法院的审查对象即是复议机关的驳回行政复议申请决定，审查的内容应集中在复议决定作出的事实依据以及法律依据等内容，并依法作出裁判。⁶

（二）情形3——原机关和复议机关均认为原机关无法定职责

此时复议机关作出的驳回行政申请决定无论从认定事实上、适用法律上还是在行为模式上，驳回复议申请决定均维持了原明示拒绝行为。按照相关法律规定，当事人如果对该驳回复议申请决定不服而提起行政诉讼，只能以原行政机关作为适格被告。法院审查的标的应是原明示拒绝行为，主要审查的内容为原行政机关作出行为所认定的事实依据和法律依据，即原行政机关认为其无法定职责依据是否充分，并在此基础上作出相应裁判。

（三）情形4——原机关认为无法定职责，复议机关认为原机关已履行职责

笔者认为，在此情形下，复议机关的驳回行政复议申请决定已经对原行政行为所认定事实的法律依据作出了改变性的决定，它否定了原行政机关对法定职权依据的认定，符合《若干解释》第7条所规定的三种情形中之一，“改变”了原具体行政行为。按照行政诉讼法及相关规定，当事人如果对此驳回行政复议申请决定不服，只能以复议机关而非原行政机关为适格被告。法院司法审查的对象也顺理成章的确定为该驳回行政复议申请决定，主要的审查内容针对复议决定认定的事实和适用的法律依据，即认定原行政机关已经履行法定职责正确与否。原行政机关是否构成了法律意义上的履行法定职责”，并在此基础上作出裁判。⁷

（四）情形5——原机关认为申请不符合条件而拒绝，复议机关认为原机关无法定职责

在此情形下，复议机关的驳回复议申请决定在效果上虽然与原行政行为一致，都是对当事人申请的否定，但在本质上来说，复议机关的驳回复议申请决定构成了对原具体行政行为的改变，它否定了原行政机关的职权依据，在此情形下，法院的审查标的应为复议机关的驳回复议申请决定，复议机关为适格被告，审查作出复议决定认定的事实依据以及法律依据等内容，并依法作出裁判。

（五）情形6——原机关认为申请不符合条件而拒绝，复议机关认为原机关已履行职责

在此情形下，复议机关作出驳回行政申请决定无论从认定事实上、适用法律上还是在行为模式上，驳回复议申请决定均维持了原明示拒绝行为，也未否定原行政机关的职权依据。此时，当事人应以原行为机关为被告提起诉讼，法院的审查标的及内容也限于原明示拒绝行为，审查重点在于明示拒绝行为是否合法有据，当事人请求行政机关履行法定职责的条件是否具备。

（六）情形7——原机关认为已履行职责，复议机关认为原机关无法定职责

复议机关的驳回行政复议申请决定已经对原行政行为所认定事实的法律依据作出了改变性的认定，它否定了原行政机关的法定职权，符合《若干解释》第7条所规定的三种情形中之一，“改变”了原行政行为。按照行政诉讼法及相关规定，当事人如果对此驳回复议申请决定不服，只能选择复议机关而非原行政机关为适格被告。法院司法审查的对象为该驳回行政复议申请决定，主要的审查内容即为复议决定的合法性，即认定原行政机关无相关法定职责的正确与否，并在此基础上作出相应裁判。

（七）情形8——原机关和复议机关均认为原机关已履行职责

驳回行政复议申请决定可视为对原行政行为的“维持”。因为，复议行为与原行政行为之间无论是在事实认定、适用法律规范、行为结果并不存在差异，并且都是以“积极”的行为方式为当事人所感知。按照前文所述标准，可推定复议机关的行政行为在内容以及形式上都维持了原行政行为。在此情形下，申请人应以原行政机关作为适格被告向法院提起诉讼，法院审查的主要标的即是原行政机关作出的行政行为。

（八）情形9——复议机关认为复议申请不符合法定的复议受理条件

值得指出的是，此情形与前几种情形相比有其特殊性，前几种情形下的驳回行政复议申请决定在程序以及实体上都对原行政行为作出评价。而在此种情形中，复议机关虽然在程序上已经处理了申请人的复议申请，但在实体上并未对原行政行为作出评价，而是从程序上终结了复议程序。有人认为，驳回行政复议决定在本质上趋同于行政诉讼中的驳回起诉裁定，驳回起诉裁定的可上诉性是该决定可诉性的借鉴范式。⁸笔者认为，复议机关的驳回行政复议申请决定与原行政机关的行政行为并不存在法律意义上的“改变”或“维持”的关系，彼此之间是相互独立的，是两个独立的具体行政行为。此种情形下，适格被告的确定取决于当事人的具体选择，当事人如果对原行政机关的行为作为或行政不作为不服而提起诉讼，则以原行政机关为适格被告，法院审查的对象即为原行政行为；反之，如果当事人对复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服而要求法院救济的，则应以复议机关为适格被告，法院审查的对象则变为复议机关的驳回行政复议决定，并根据不同的审查标准依法作出裁判。