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各国保险服务贸易法律制度述评及对中国保险业开放的启示

时间:2011-06-02 09:40来源:柴小平法律服务网点击:
  

 一、保险服务贸易市场开放的基本模式

  1997年12月13日,WTO第二轮金融服务贸易谈判达成最后协议[1],包括美国在内的总共56个成员方(代表70个国家和地区)正式通过了《全球金融服务协议》。《全球金融服务协议》的内容主要包括:允许其它成员方在本国境内建立包括保险公司在内的金融服务公司,并按平等原则参与竞争;其它成员方的服务提供者享有与本国服务提供者同等的进入金融市场的权利;取消跨境服务限制;允许外国资本在金融服务贸易的投资项目中所占的比例超过50%.该协议涉及全球95%的金融服务市场,至今已有102个国家和地区在协议项下作出了承诺。结合各相关国家保险服务贸易立法状况,分析其在《全球金融服务协议》项下所作的承诺,我们可将世界范围内保险服务市场开放格局大别为四类,兹分别介绍如下:

  1、 以美国、加拿大为代表的发达国家市场完全开放模式

  此类发达国家保险市场高度发达,保险公司实力雄厚,保险产品品种繁多,保险创新层出不穷,保险从业人员素质较高,加之保险服务法规齐全,监管得力,在国际保险服务贸易中明显处于竞争优势地位。因此,这些国家在法律上对外国保险服务提供者给予充分的市场准入机会和完全的国民待遇。

  2、 以日本、欧盟为代表的发达国家有限开放模式

  此类发达国家的保险市场也非常发达,保险市场的发展历史较长,但保险法规、制度长期未能定型,有的是出于一体化原因使法律频繁变更(如欧盟),有的是因为国内保险业的痼疾得不到解决而使法律处于一种不稳定状态(如日本),因此这些国家在保险市场开放的态度上表现得较为犹豫,严格限制外国保险公司介入本国保险市场。

  3、部分发展中国家和地区的充分开放模式

  一些发展中国家和地区在谈判中表示愿意原则上接受金融服务自由化的目标,但同时亦主张,对自由化的进程速度保持严格的控制。此类发展中国家和地区典型的如我国台湾地区、智利、南非、摩洛哥和匈牙利等。它们鉴于本国或本地区的保险资源相对贫乏,又迫于发达国家开放保险市场的强烈压力,依据自身的发展水平和现实状况,在保险市场开放上给予外国保险公司较为充分的国民待遇和开业权。例如,智利在其特定承诺表中,对外国公司在其本国开业,除养老金业务之外,对保险业务不加特别限制;再如,南非对于财产保险公司的市场准入和国民待遇没有限制,对人寿保险公司除了国外再保险之外,也采取了无限制的市场准入和国民待遇原则。

  4、发展中国家有限开放保险市场的模式

  大多数发展中国家的保险市场相对于发达国家还处于比较幼稚的阶段,保险服务落后,缺乏竞争力,如果屈从于发达国家的压力无限地对外开放本国市场,势必会冲垮本国保险业,并为日后的保险监管带来隐患。因此大多数发展中国家采取有条件的市场准入和部分国民待遇的原则,在拟定特定承诺表时,充分考虑本国国情,予以灵活性的有限承诺。在实际操作中,它们大多采取限制外国保险公司在合资公司中的股权比例来防止外资对保险市场的冲击。

  二、典型国家或地区保险服务贸易法律制度及其保险服务贸易承诺概况介绍

  针对以上四种迥异的保险服务开放模式,我们分别以其代表性国家或地区美国、日本、台湾地区和泰国为例,对其保险服务贸易法律制度及其最新承诺概况作一介绍。

  (一)美国

  美国是发达国家全面开放其保险市场的典型代表,这与其在国际保险服务贸易中所占的地位是有密切关系的。美国是世界上最大的保险市场,仅1993年美国的保费收入就超过了5600亿美元,占世界总保费收入约1/3份额,同时,它也是世界上最大的保险服务输出国。因此,美国是西方发达国家中金融服务一体化和金融自由化的主要倡导者,也是GATS协议谈判的主要发起方。

  美国在立法上将保险公司监管的责任下放到各州,任何一家保险公司必须获得州保险署的批准才能在该州营业,此外保险公司还必须遵守该州的费率厘定和财务报告要求,[2]因此各州在保险公司的组建、注册、审核、税收等方面存在不小差异,在特定承诺表上,美国根据各州监管法律的差别,拟定了不同的市场准入限制。例如,不同的州对外资保险公司董事会成员的美国国籍要求各异,路易斯安那州要求外资保险公司的董事会成员必须100%具有美国国籍,而其它州则要求75%甚至更少。

  在国民待遇限制上,美国对于跨境提供保险服务有所限制,主要是通过加收联邦执照税和限定保险业务范围加以制约。其它几种服务方式则无任何限制,这主要是因为在跨境提供方式下,外国保险公司身处境外,难以受到州政府和联邦政府的有效监管。

  在辅助性保险服务上,如代理人、经纪人、理赔人等,美国各州一般均有严格的限制,其从业主体资格仅限于本州居民,不发给非本州居民执业许可证。在新的全球金融服务协议中,美国承诺在州水平上取消对保险服务和辅助性保险服务颁发许可证的居民或公民要求,并保证对新的保险进入者扩大其现有的经营活动范围,并在最惠国待遇基础上实施新的措施。

  (二)日本

  以保费收入总额统计,日本是仅次于美国的第二保险大国。日本政府长期以来非常重视保险业的发展,其对保险业的政策扶持主要体现在税收方面。日本对保险业的课税方法别具一格,既不对保费收入征税,也不对公司利润征税,只对其资本运用收益部分征税。与此同时,日本严格限定外国保险公司在日本的开业权,并对外国保险公司的审批和经营范围严加限制。

  从1993年起,美国开始同日本进行开放保险市场的谈判,要求日本加快保险市场开放的进程,并增强保险监管的透明度。1994年10月,日美第一轮谈判达成协议,允许外国保险公司可以通过申报制直接在日本开业。1996年12月15日,日美之间达成新的保险服务贸易协议,协议进一步放宽了外资保险公司费率厘定及参与第三领域保险(即既非生命保险又非财产保险的损害保险)的限制。

  日本保险业的开放是在其国内经济不景气和世界经济一体化的双重压力下作出的。在新的全球金融服务协议中,日本迫于美国的压力,进一步加快了保险服务贸易开放的步伐,主要表现在如下几点:(1)1996年6月,取消了保险服务中的一些限制,如:保险过境交易中的空运保险、海运保险的限制;保险经纪人和保险零售中的日元支付要求及保险赔付中的日元支付要求。(2)在1998年7月以前,汽车、火灾等伤害保险的费率完全自由化。(3)从1998年4月起,外汇交易完全自由化,废除对保险经纪人的禁令。

  (三)台湾地区

  台湾保险业的发展非常迅速,在目前的台湾保险市场中,有33家寿险公司和23家产险公司正式营业,其中美资保险公司占相当比重,寿险公司中有15家是美资公司,产险公司中有7家是美资公司。1996年台湾保费总收入达到156亿美元,外国保险公司在寿险市场所占的份额将近6%,在产险方面则为1.4%.

  美资是台湾保险服务市场开放的主要受益者,自1981年台湾保险市场正式向美国开放以来,美资保险公司以每年两家的速度进入台湾市场。从1995年开始,台湾全面开放其保险市场,根据台湾1995年7月17日颁布的有关外国保险公司在台设立分支机构规定的修正案,台湾全面放宽了对保险市场的外资准入限制,取消了进入台湾的外国保险公司有关高额实收资本和高额资产净值的“双高”履行要求,将准入条件局限在以下两方面:(1)从业记录良好,以往三年财务稳健;(2)五年内未因违法而受其母国监管当局的惩处。此外台湾还放宽了外资保险公司组织形式的限制,允许外国相互保险公司在台湾开设分公司,并取消了外国保险公司开业权的互惠限制。从上述保险服务贸易规范可以看出,台湾地区的保险服务市场已基本实现了自由化,因此称为发展中国家或地区充分开放保险市场的典型代表。[3]

  (四)泰国

  泰国于1993年起开放保险市场,其保险业已形成一定经济规模。目前泰国境内共有110家保险公司,其中有10家外资保险公司,全国范围内本国与外资保险公司共设有1700多家分支机构,通过15万名寿险代理人和4千多名非寿险经纪人开展业务。

  为应对保险市场逐步开放过程中日益激烈的市场竞争,泰国政府未雨绸缪,及时制定了一些保险服务贸易法规,其主要内容如下:1、提高保险公司边际偿付能力和未决赔偿准备金的比例,以确保保险公司的稳健经营;2、扩大投资范围,鼓励险种引进,以提高保险公司的生存能力和经营效率;3、逐步放宽保险监管,减少对保险条款、保险费率和承保范围的干预与限制,为保险业的发展提供一个宽松的政策和监管环境。[4]基于泰国保险业发展的实际状况,泰国主要奉行分阶段有限开放的保险市场开放模式,其在GATS项下特定承诺表的承诺基本上也贯彻了上述思路。在1997年全球金融服务协议谈判中,泰国政府作出了以下三点承诺:(1)分阶段提升外资在本国保险业的参与水平,从1993至1997年,允许外资在合资保险公司中拥有25%的股权,从1998到2002年,允许外资在合资企业中拥有49%的股权,从2003至2007年,允许外资在保险公司拥有50%以上乃至100%的股权。(2)对外国保险人才的准入作出限制,只允许外国高级管理人员、专家及技术人员入境,且需经泰国保险监管部门批准。(3)泰国对于购买本国保险公司寿险产品的投保人即予一定免税待遇。

  三、对WTO主要成员方保险服务贸易承诺概况的评析

  1998年,学者Laura J. Lane对《全球金融服务协议》的70个原始缔约方的保险服务贸易承诺情况作了一个粗略的统计,她分商业存在、跨境提供、市场准入及保险服务范围三个方面为我们提供了如下一组统计数据:[5]

  在商业存在方面,有45个国家允许外资通过100%全资子公司或分公司的形式进入本国保险服务市场;有9个国家允许外资持有合资保险公司50%以上的股份;7个国家允许外资拥有全资子公司,但不允许外资设立分公司;有5个国家禁止外资在合资保险公司中的持股比例超过50%;另有4个国家没有作出任何承诺。

  在跨境提供方面,有35个国家有选择地对跨境提供保险服务作出了承诺;有27个国家允许海上保险、航空保险、运输保险、再保险和保险经纪业务的跨境提供;有8个国家对跨境提供保险服务方式未作出任何承诺。

  在市场准入和保险服务范围方面,有53个国家保证对所有的保险领域实行市场准入;有13个国家只对部分保险领域作出了准入承诺;另4个国家无任何承诺。

  对以上主要成员方的保险服务承诺情况加以分析,我们可以得出如下几点结论:

  1、大多数成员方积极地扩大了承诺的范围或在既有承诺基础上作出了进一步的承诺。其中自然有弱小国家谈判受压而不得已而为之的情况,但更主要的原因是,各成员方均认识到保险服务贸易自由化乃大势所趋,不可逆转。保险服务贸易领域的进一步开放将为国际贸易和投资提供广泛和优质的服务,推动全球经济一体化的发展。南北国家均可以从保险服务开放中受益:对以美欧为首的发达国家而言,保险服务承诺的拓宽与加深将使它们有更多的机会进入发展中国家的保险服务市场,赢得更大的利润和市场份额,从而进一步巩固和加强它们在国际保险服务贸易领域的强者地位;对发展中国家而言,它们可以通过开放市场引进更多的国外资金、先进管理经验和保险产品,历史经验表明,开放本国金融市场是落后国家赶超先进国家的一条捷径,更何况发展中国家在一些劳动力密集型的服务产业上具有比较优势,通过开放本国金融市场换取有关国家相关服务产业的准入机会亦可获得“共赢互利”的效果。

  2、纵观承诺改进的具体内容,可以看出,发展中国家作出的多为放宽外资股权限制、扩大险种范围、取消业务或地域限制等实质性承诺,而发达国家作出的承诺则多为对既有承诺的技术性或程序性修缮。这主要是因为发达国家金融保险业实力雄厚,且一贯奉行金融服务国民待遇原则,早在1995年的GATS生效之时便对金融保险的市场开放作了全面、彻底的承诺。除了美国、澳大利亚当时基于“免费搭车”(Free Ride)效应的考虑,提出基于互惠的最惠国待遇限制之外,其它发达国家对外国金融保险服务商进入本国市场并未设置明显的障碍。1997年金融服务协议达成后,美国、澳大利亚也撤回了其“有条件最惠国待遇”的豁免要求,重新回归到GATS无条件最惠国待遇的轨道中。有鉴于此,发达国家主要对一些技术性或程序性要求作出改进承诺。

  3、发展中国家的改进承诺力度不小,但一些关键问题上仍谨小慎微,充分地利用GATS的“逐步自由化”原则,分步骤、分期限地开放本国保险服务部门。GATS项下的承诺采取“原则综述”与“逐项给予”相结合的原则,这使发展中国家成员方面临两种选择:一是作出抽象的原则性承诺,如巴西承诺未来的立法将允许私营机构提供保险服务,塞浦路斯承诺扩大再保险的开放等;另一种是作具体的限定性承诺,如印尼承诺保险公司的外资股权比例可上升至100%,马来西亚承诺到2005年6月30日,允许外资设立6个新的再保险公司等。两种承诺方式各有利弊:抽象承诺没有具体的时限和实施条件,不立即履行所受的压力较小,但若迟迟不予兑现,会给其它成员方造成“不守信用”的印象;具体承诺设定具体的指标或期限要求,若不予兑现国家所受的外交压力较大,但成员国作出的具体承诺往往经过深思熟虑,选择外资对本国经济冲击较小的保险部门或保险领域进行开放,并且附加了诸如时间、立法修改、配额、比例等各种限制,采取具体承诺,国家可将保险市场开放的进程与力度稳稳地操控在自己手中。两相比较,较之抽象承诺的泛泛而谈,具体承诺的优势较为明显,也容易被相关国家所接受。因此,大多数国家在改进承诺时作出的均为具体承诺,而抽象承诺的运用较为有限,多用于对一些原则的阐述与声明。

  四、入世后中国保险服务贸易的法律应对

  中国是发展中国家,中国的保险服务业尚属“幼稚产业”,这是不争的事实。《全球金融服务贸易协议》在保险市场开放方面,对发展中国家有以下一些特惠条款:(1)可以根据自身的特殊需要,确定保险业的国内政策目标;(2)鼓励发展中国家参与国际保险服务竞争,同时发达国家和WTO有义务帮助不发达国家提高业务水平和竞争能力,并优先提供发达国家的保险市场信息;(3)允许发展中国家对保险提供行业补贴;(4)在市场准入方面,允许发展中国家根据其经济发展水平,适度开放保险市场,逐步实现保险服务贸易的自由化。[6]因此,入世后我国保险服务贸易的应对策略主要集中在两个方面:一方面要修订和完善我国现行的保险法律体系,健全保险监管制度;另一方面,要充分利用上述特惠条款最大限度地保护国内保险服务业免遭外来冲击。

  (一) 完善保险立法,建立健全的保险法律体系。

  目前,我国已颁布了《保险法》、《保险企业管理暂行条例》、《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定(试行)》、《保险经纪人管理规定(试行)》、《上海外资保险机构暂行管理办法》等一系列法律法规。法律法规数目不少,但始终无法形成一个有机的法律体系,究其原因,主要是我国现行保险立法存在着以下三大缺陷:

  1、保险政策多变,法律规定不一。20世纪初期国务院及有关部委为加强金融保险方面的国际合作,促进经济特区的发展,发布了一系列法律规范,开始允许外国保险机构在有限的地区设立非营利性保险办事处。1987年国务院通知,将金融保险业列为限制外商投资行业,1988年又升格为禁止外商投资行业。进入90年代之后,出于中国复关及入世的考虑,中国保险业的开放又被提上了议事日程,通过颁布了《保险法》、《上海外资保险机构暂行管理办法》一系列法律法规。由于我国在不同时期保险开放的策略不同,颁布于不同时期的保险法规贯彻的是迥异的政策属性,造成了新法与旧法的不协调,影响了统一保险法律体系的形成。

  2、法律法规不配套,缺乏实施细则。《保险法》于1995年颁布,实践中产生了不少问题,尤其是对外资保险机构的组织形式、资金运用方面,产生了诸多分歧,但有关部门始终未能颁布配套的实施细则以解决上述问题,造成了实践中的混淆。

  3、除《保险法》外,大多数保险立法法律阶次不高,且均是暂行或试行法规,法律效力不确定。以《上海外资保险机构暂行管理办法》为例,该暂行办法颁布于1992年,至今仍然有效,“暂行”变成了“现行”。法律阶次不高,影响到法律规范的拘束力和权威性;法律效力不确定,则影响到我国保险业开放的稳定性和连续性。

  市场经济是法制经济,加入WTO后,我国保险市场主体将日趋多元化,保险市场竞争也将日益激烈,而保险市场正常运行的前提是要有科学的保险法律体系为保障。因此,我国应以加入WTO为契机,全面整饬保险立法,建立和健全我国保险法律体系。较为理想的立法模式是以《保险法》为基本法,辅之以《保险业法》和《保险法实施细则》,下设保险合同法、保险市场主体法、保险市场竞争法、保险监管法和外商投资保险企业管理法等配套法规,还可允许各地方根据上述法律的原则,制定适合于本地区实际情况的外资保险机构管理办法。

  (二)逐步弥补我国保险立法的滞后性,贯彻GATS协议对国内立法的透明度要求。

  我国现行的保险立法多颁布于1995年之前,与我国在入世谈判中所作的承诺有诸多不一致之处。例如,我国现行立法仍将保险开放局限于经济试点的范围内,有严格的地域和业务限制,而我国在与有关国家进行市场准入谈判时承诺将分阶段全面开放我国保险市场,并将险种限制大幅放宽。根据GATS的相关条款,服务贸易的市场准入和国民待遇均受制于国内法,而我国国内法一者缺乏有关保险市场准入和国民待遇的具体规范,二者既有规则与我国入世所作的承诺不完全一致,面临着一个逐步完善的过程。当然,由于我国加入世贸组织的承诺尚未完全定型,我国现行保险立法的修缮也不应是一蹴而就的,而应根据我国服务贸易承诺的变化而相应地作出修改和完善。

  根据GATS 的透明度要求,任一谈判签字方都必须将影响服务贸易措施的有关法律、行政命令及其它决定、规则和习惯做法(无论是中央政府或地方政府作出的,还是由非政府的有权制定规章的机构作出的)在生效之前予以公布。对上述有关法律、规则的任何修改,也应该对所有缔约方及时予以公开。这就对我国保险法律、法规、规章、制度的透明度提出了严格的要求。目前,我国在中央层面上保险法律规范的透明度较高,基本上能做到在生效前予以公布。问题主要集中在职能部门的一些内部规范和地方政府的一些保护性规定或措施上,如人行及保监会关于保险费率厘定的标准、保险险种审批的准则,以及地方政府对某些险种(如学生险)的强制性规定等,这些所谓的“红头文件”透明度极低,不要说外商,即使是国人也未必知晓。加入WTO后,这方面的透明度必须加强,具体要从两方面着手:一是实行全面的透明度要求,只要是与保险服务贸易有关的规范性法律文件,无论其采用何种名目,只要不涉及公共利益和商业秘密,就必须予以强制性公开;二是要禁绝或限制地方政府或职能部门违背市场规律和竞争法则的不当立法权,例如上文提到的某些地方政府强制中小学生向某一保险公司购买学生险的行政立法,纯属一种反竞争的市场垄断行为,不仅违背了市场规律,也违反了我国《反不正当竞争法》的相关规定。对这样的不当立法行为,应予以坚决禁止。

  (三)坚持对外资保险公司的严格监管,健全和完善我国保险监管。

  保险监管方式通常有两种:一种是严格监管方式,另一种是松散监管方式。前者强调对费率和偿付能力实行双重监管,在这种监管模式下,所有的保险活动都受到全面监管,包括对市场准入的限制、对保险产品质量即条款和费率的管理、对保险资金运用及准备金比率的管制等;后者则只对偿付能力进行监管,放松对保险产品、保险业务甚至市场准入条件的约束,因而采取的主要是控制财政资金的监管手段,并且要求具备完善的会计规范评估原则和详尽的财会报告制度。[7]由于中国保险市场尚未成熟,保险业的自律监管尚不完善,尤其是缺乏实行松散监管的财会条件,我国目前对外资保险公司采用的仍是费率与偿付能力并重的严格监管方式。

  中国对外资保险公司的严格监管方式,反映了中国保护民族保险业的原则和对进一步开放保险市场的谨慎态度,这种严格的保险监管方式为中国保险市场的开放和发展上了一道“安全阀”。但仅仅如此并不足以应对入世的挑战,还应努力健全和完善我国保险监管体系,具体应着重注意以下四个方面:

  1、利用GATS协议的“市场准入”条款,行使对外国保险服务提供者的准入“甄别权”。要达到积极、合理、有效利用外资的目标,就必须在准入环节上设置资质要求和业绩要求,积极引入那些资力雄厚、业绩优良、财会制度健全的外国保险公司,而将那些资质或业绩较差,财会制度不健全的外国保险公司拒之门外。从GATS项下市场准入的承诺情况来看,大多数国家均保留着对外资金融机构的准入甄别权,同时这也是我国维护自身金融安全的一项必要措施。

  2、进一步充实保险监管力量。1998年11月中国保监会的成立,标志着我国保险监管在建制上已经独立化和专门化。但保监会仍存在着人员、网点不足的问题,无法在全国主要诚市形成一个自足的监管网络,在某些地区、城市还必须依靠中国人民银行代为监管。加入WTO前后,应努力在外资保险公司集中的城市增设保监会分支机构,配备专业保险监管人员,只有这样才能从人员和机构上保证对外资保险公司的有效监管。

  3、完善和创新保险监管方法。在监管方法上,现场检查与非现场检查应双管齐下。必要时,可参照国外的三级管理制度,建立外资保险公司资信等级制度,根据外资保险公司资金实力、经营管理水平、经济效益和遵纪守法情况,综合评定其资信等级,并定期予以公布。同时,还应创设统一的保险公司报表体系和科学的预警指标系统,以求紧密跟踪检测保险公司的经营状况,有效地防范和控制保险经营风险。

  4、应尽快建立起保险自律监管机制。实践证明,行业自律作为外部监管必要和有益的补充,对于协调外部监管矛盾,规范市场竞争秩序具有外部监管难以企及的良好效果。我国的保险同业公会虽已正式成立,但相应的规章制度尚未建立,会员纳入程序也未予明确,今后应加强和完善其自律职能,尤其应将外资保险公司纳入保险行业组织中,从行业自律的层面加强对其的监督和规范。

  (四)逐步裁减国内保险企业的政策性要求,取消外资保险公司的优惠待遇,以国民待遇为目标,创造市场主体公平竞争的市场环境。

  虽然GATS对国民待遇的要求并不是一个强制性、普遍性的义务,但从市场竞争的要求和WTO的宗旨来看,国民待遇贯彻了平等竞争的理念,应成为各国金融服务业追求的目标。我们不能永远停滞在我国作出的既有承诺或限制上,宜根据国民待遇的要求对现行国内保险企业待遇水平作相应的调整。

  目前我国内外资保险企业的待遇情况是教为复杂的:一方面,外资保险公司享受税率上的优惠待遇,[8]同时在保险业务和经营地域上受到一定的限制;另一方面,内资保险公司在所得税上负担较重,并承担着一些政策性保险和给付任务,但又在某些险种或某些地域内享有法律或事实上的垄断经营权,得到各级政府的各种扶持。因此,现行待遇水平的改变绝不像理论界有些学者所主张的单方取消外资保险公司的税收优惠待遇那么简单,而应有一个相互消长的过程,即一方面要逐渐减少我国对内资保险公司的各种扶持,消除人为的险种或地域垄断现象,同时也要卸下内资企业的政策性保险负担,将内资保险企业完全推向市场,成为真正自主经营自负盈亏的市场主体;另一方面,则需逐步取消外资保险公司“超国民”的优惠待遇,渐次地开放其业务和地域经营范围,使其在公平的基础上参与市场竞争。应注意的是,上述两方面应双管齐下,在此消彼长的动态过程中建立新的平衡,只有这样,才能实现真正的国民待遇,营建起公平竞争的市场氛围。

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