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后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国之启示

时间:2011-06-02 09:39来源:柴小平法律服务网点击:
  

金融危机是金融监管立法改革最重要的推动力,随着世界经济形势的复苏和金融体系的逐步稳定,在后危机时代下世界主要经济体的主要任务开始由采取短期政策措施以遏制危机蔓延和深化转向金融监管立法制度改革,以此修复现行金融监管体系的根本性缺陷。美英及欧盟三大经济体先后颁布多项金融监管立法改革方案,反映出各经济体在金融监管立法改革方面的不同态度和利益诉求,虽然三方监管立法改革措施和具体内容存在一定差异,但是立法改革存在更多的共同之处,折射出后危机时代下国际金融监管立法改革的新动向,为完善我国金融监管制度建提供了深度思考的机会。
      一、国际金融监管立法改革
      后危机时代下,美英及欧盟等世界三大主要经济体相继出台多项金融监管立法改革措施,反思金融监管存在的疏漏,寻找解决问题的思路,并力图建立一种更具灵活性的金融监管体系,防止金融危机再次上演。目前,美英及欧盟三大世界金融中心地位仍然不可撼动,在一定程度上昭示了国际金融监管立法改革的理念与趋势。
      (一)美国金融监管立法改革
      面对外界对美国监管体系的质疑和改革的呼声,奥巴马政府于2009年6月公布了《金融监管改革——新基础:重建金融监管》(Financial Regulatory Reform-A New Foundation:Rebuiling Financial Supervision and Regulation,以下简称《改革白皮书》),并于2009年12月11日获众议院通过,力图从监管理念、监管制度、监管架构、监管手段等各个方面革新现有的监管体系,实施更为严格的消费者保护政策,出台对金融产品更为严格的监管规制,该方案如经美参议院通过获得法律效力,将成为上世纪30年代大萧条以来力度最大的金融监管改革方案,并使得美国的金融监管体系面临全面重塑。改革白皮书在一定程度上代表着未来美国金融监管改革目标和方向,具体涵盖五大方面内容:
      一是加强对金融机构的监管。成立由财政部领导的金融服务监管委员会,加强监管协作、信息共享并强化风险识别。在辨别系统性风险方面,该委员会将向美联储提供指导意见,并为解决各监管机构之间的争端提供平台。由美联储行使对一级金融控股公司(注释1:一级金融控股公司(Tier 1 FHCS)是指大型、高杠杆化、关联度复杂、自身倒闭将威胁整个金融体系稳定的公司。)的监管职权,其审慎监管标准比其他金融公司更加严格。建立新的联邦政府机构——国家银行监管局(NBS),对所有在联邦注册的存款类机构及分支机构、外国银行分支机构实施审慎监管。美联储将对所有参加存款保险机构的母公司实施并表监管,其非银行类经营行为也将受到银行控股公司法案的严格约束。该法案对投资银行实施并表监管,并要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。为加强对保险部门监管,在财政部成立国家保险办公室(ONI),负责收集信息、参与国际协议修订以及与保险部门进行政策协调等[1]。
      二是建立对金融市场的全方位监管。加强证券化市场监管,要求联邦银行业监管机构出台相关政策,将证券化发起人的经济利益与信贷风险敞口挂钩,努力提高证券化市场的透明度和规范性。实施覆盖所有场外衍生品交易的综合监管,并对包括信贷违约互换(CDS)(注释2:信贷违约互换(Credit Default Swap)是一种双边金融合约,其中信贷保护购买方支付费用或息差予信贷保护出售方,以保障前者的贷款组合在限期前出现信贷事件(Credit Event)或违约时全部或局部的损失。一旦出现信贷或违约事件后,保护出售方可以现金结算方式赔偿买方,也可全数接收该受保的贷款组合。)市场在内的所有场外交易(OTC)衍生金融工具市场实施综合监管。建议国会赋予美联储对重要支付、清算、交割系统及相关活动的监管权力[1]。
      三是建立消费者和投资者保护机制。建立独立的监管机构——金融消费者保护局(CFPA),该机构有权采取综合手段解决消费者保护中出现的各种问题,对金融机构提供的信贷、储蓄、支付工具及其他金融产品和服务进行监管,保护消费者的合法权益。CFPA享有制定金融消费者保护法律规范的权力,并通过制定相关法律规范,弥补以前存在的监管空白。为提高金融产品和服务的透明度,要求金融机构对相关信息必须进行清晰明了的说明,重点关注透明性、公平性、责任性三个基本原则。
      四是赋予政府应对金融危机的手段。成立统一的规范机构,有序解决濒临破产的银行控股公司(包括一级金融控股公司)的问题。改进联邦储备法案的第13(3)部分(注释3:联邦储备法案的第13(3)部分规定,在面对“异常和紧急情况”下,如果有五个或以上的美联储理事会成员表决同意,美联储可向任何个人、合伙企业或机构发放贷款。惟一的约束是这种贷款必须得到储备银行(the Reserve Bank)的担保或抵押,而储备银行必须证明借款者不可能获得“充足的信贷融资”。此次金融危机中美联储已经几次动用过这种职能。),提升美联储紧急贷款的权力,改进其职能,确保在面对“异常和紧急情况”下,美联储能得到财政部长的授权,向个人、合伙企业或机构发放任何形式的贷款。
      五是提高国际监管标准并加强国际合作。建议各国共同提升监管标准,并在监管资本标准、全球金融市场监管、国际金融公司监管和危机预防与管理等四个方面与国际社会达成一致意见。具体包括加强国际资本框架建设与全球金融市场监管,强化国际金融公司监管,改革危机预防和管理的机构和程序,增强金融稳定委员会职能等[1]。
      虽然《改革白皮书》详细列举了五大方面的改革方向,但作为核心的为两项:一是将美联储打造为超级监管者,加强对大型金融机构的监管,并将对冲基金、保险公司等非银行金融机构纳入美联储监管范围;二是设立新的金融消费者保护局,将消费者权益保护作为金融监管的中心内容。
      (二)英国金融监管立法改革
      英国在此次金融危机中遭受了严重冲击,为继续巩固全球金融中心地位,英国成为积极推进金融监管改革最为积极的国家之一。此次英国改革方案涉及对金融机构及金融市场的改革,但由于英国受到的冲击是外源性的,因此其改革并非像美国一样具有彻底性和颠覆性,而是在其基本框架内对现有体系进行修补和微调[2]。
      2009年7月8日英国财政大臣达林在英国国会众议院听证会上具体阐述了《改革金融市场》(Reforming Financial Markets)白皮书的核心目标是加强金融系统建设,推动今后金融体系的重建。具体目标包括:通过提供公开、有竞争力和有效的解决办法,满足企业和家庭需要;增强部分企业和消费者的信心;确保实施全面改革,在不阻止创新的前提下,降低发生金融风险的可能性;提供有效的金融机构破产解决办法。(注释4:2009年7月8日,英国财政大臣阿利斯泰尔·达林(Alistair Darling)在英国国会众议院听证会上,具体阐述了英国金融监管改革方案的出台背景、目标及意义,并从多个方面说明了英国政府即将采取的改革措施。(参见http://www.hm-treasury.Gov.uk/reforming_financial_markets.htm,2009-7-8.))具体改革措施包括五大方面内容:
      一是加强消费者保护。确保消费者能迅速、有效的得到赔偿,采取措施提升公司投诉处理标准,在普遍投诉情况下,允许消费者采取集体行动以获取赔偿。英国政府和FSA将改善存款人保护协议,包括扩大金融服务赔偿计划的范围,并将制定法律以巩固现有FSA资源,使之能独立提供消费者教育服务。
      二是大力增强金融服务局的监管权力。FSA有权对不正当行为的机构或公司作出暂停营业的决定,有权处罚未经其特许擅自开展受限业务的机构。FSA对市场滥用和卖空行为具有监管权[3]。同时扩大FSA信息权,加强对金融市场系统性风险的信息收集和监测,积极主动识别金融系统的弱点。通过立法方式赋予FSA维护金融稳定的职责,明确FSA监管手段,加强对系统性风险的监测、评估和控制。
      三是加强系统性风险管理。明确系统性风险管理的目标是抑制金融系统中会放大经济繁荣的过度信贷扩张和风险承担;提高银行体系抗冲击能力,防止放大经济下滑效应[3]。建议针对威胁金融系统稳定性的信用循环(Credit cycle)(注释5:循环信用是一种十分方便的短期贷款工具,当消费者无法一次付清账单上的金额时,可以利用此功能自行决定偿还的金额与时间,不需提供任何抵押品并可随时结清。)和预防内在风险,制定长远的反周期政策。发挥中央银行在系统性风险管理中的重要作用,加强不同金融体系间系统性风险的监测、评估和预警,必要时采取措施予以缓解。
      四是加强国际金融监管协作。继续采取措施加强国际金融监管框架的构建,加强与欧洲各国政府和监管机构的联系,并将推动国际金融监管标准和措施,进一步加强非合作区域的审慎标准和协作。同意建立新的欧洲系统性风险管理委员会,评估宏观金融风险并提出政策建议。
      五是加强危机管理。将引入银行破产具体处理办法,编入2009年《银行法案》,为处理银行破产问题提供相关解决工具。并确保问题机构解决机制涵盖所有金融机构,建立国际性机制解决大型跨国银行濒临倒闭问题[3]。
      (三)欧盟金融监管立法改革
      金融危机爆发以来,欧盟认识到目前欧洲金融监管在整个监管体系安排和具体监管环节中都存在关键性缺陷,并不具备防御、处理和化解危机的能力,相继采取了多项金融监管改革立法措施,出台了资本金要求修正案、信用评级机构监管提议、存款保障计划修正案、基金经理监管提案等,2009年6月,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》(Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services),进一步提出将宏观审慎监管和微观审慎监管相结合,建立泛欧监管体系方案,成为欧盟金融危机以来最为重大的金融监管立法改革事件。综合欧盟一系列立法改革措施,其改革行动主要包括以下三方面内容:
      一是新建欧洲系统风险理事会(EuropeanSystemic Risk Board,简称ESRB),履行宏观审慎监管职责。ESRB作为独立监管机构,通过实施整个欧洲层面的宏观审慎监管,维护金融体系稳定。其主要职责包括:收集分析可能影响金融体系稳定的各类信息;负责监控和评估外部宏观经济及金融体系自身发展中影响金融稳定的各类风险;有权对系统性风险进行排序,出现重大风险时发出警告并在必要时督促风险处置等[4]。欧盟系统性风险理事会由欧洲央行行长担任主席,由各成员国央行行长、欧盟三大金融监管机构(注释6:欧盟三大金融监管机构是指欧洲银行监管委员会(CEBS)、欧洲保险和养老金监管委员会(CEIOPS)和欧洲证券监管委员会(CESR)。)负责人和欧委会成员任成员,包括没有投票权的经济与金融委员会主席和各国监管当局代表组成。系统风险理事会建议不具法律约束力,主要通过欧洲央行、监管机构以及欧盟委员会的广泛参与和风险分析来实现监管目的[4]。
      二是组建欧洲金融监管体系(European System of Finance Supervisors,简称ESFS),强化微观审慎监管。在微观监管层面,目前欧盟的三大金融监管机构职责定位仅为欧委会咨询机构,缺乏成员国之间的监管合作和信息共享。为实现对跨国金融机构的有效监管,需要集合各成员国监管力量形成有力的欧盟监管网络,通过建立一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力,欧盟决定设立欧洲金融监管体系,其主要内容包括三个层次:升级原欧盟层面的银行、证券和保险监管部门为欧盟监管当局,新的监管当局除了具有原有咨询职能外,其权限进一步扩大并拥有独立法人地位[5]。同时,三大监管机构将致力于建立单一监管规则,规范监管标准,收集微观审慎监管信息,协助解决成员国的监管分歧;各成员国仍承担金融机构的日常监管职责,对问题机构的救援行动仍由成员国自身承担;在欧洲系统风险理事会中设立指导委员会,旨在加强监管机构之间的合作,创造良好的监管文化和统一的监管实践。
      三是全面加强金融机构风险管理。金融危机爆发以来,欧盟采取多项金融监管立法改革措施全面加强风险管理,提高消费者保护力度。第一,提交资本金要求指示修正案。旨在通过创立监管高层定期会晤机制,加强对跨国银行集团的监管,明确界定资本金概念,规范证券化负债等措施,加强风险管理,提高跨国银行监管水平。第二,提出对信用评级机构监管提议,要求信用评级机构必须公布信用评级方法和模型,并引入信用评级机构注册制。第三,出台存款保障计划修正案,要求在2011年底前,将最低存款保障金从5万欧元提高至10万欧元并将支付时限天数减至20天,补偿程度扩大到储备金的100%。第四,公布基金经理监管提案,要求管理1亿欧元以上资金的基金经理必须被明确授权,并确保所有基金具备有效风险补偿能力和利益冲突管理系统。
      二、国际金融监管立法改革新动向
      总览美英及欧盟金融监管立法改革方案,虽然各项改革措施和具体内容存在一定差异,反映出了三方在金融监管立法改革方面的不同态度和利益诉求。但是三方改革更多存在的是共同之处,折射出后危机时代下国际金融监管立法改革的新动向。
      (一)摒弃新自由主义的监管理念,但仍然坚持市场主导原则
      此次金融危机使美国奉若神明的“最好的监管就是最少的监管”的新自由主义监管理念受到重创。对市场调节机制的盲目迷信、对自由放任理念的过分崇尚,是监管缺失的主要思想根源。在经济环境向好时,过于依赖市场约束和机构自律的“轻触式监管”,虽然能够充分发挥金融主体的积极作用,但也助长了其冒险主义倾向,并非所有金融机构都将股东和客户利益放在第一位,金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物,金融机构作为特殊经济主体,一旦违规产生风险必将对社会带来极大损害。美联储主席伯南克曾说:“依靠市场纪律不应该同自由放任政策相混淆,市场纪律通常需要政府监督的支持”。但正如索罗斯所说一样:“政府从放任市场转变成过度监管,将从一个极端走向另一个极端。”如何把握好监管的“度”,是监管改革必须关注的重要问题。从三方改革方案来看,依然保持了市场主导的监管原则,其初衷在于弥补监管漏洞,调整金融市场与金融消费者、监管机构之间失衡状态,维护金融体系稳定,而非对金融市场做出严格管制[6]。美国改革方案虽然扩大了监管范围并提高了监管要求,例如《改革白皮书》要求对冲基金和私人资产池进行注册,提高所有银行和银行控股公司资本金水平和其他审慎标准,将信用违约互换纳入监管范畴等,但监管机构并非对其金融市场进行直接干预,只是将其纳入监管视野并提高其透明度和监管标准。英国改革方案则几乎未涉及金融机构和金融市场运行限制,而是更多地通过监管机构自身调整来保证金融运行安全。欧盟虽然提出多项全面加强风险管理的法案,但其宗旨在于使金融业遵循实体经济发展规律,而非脱离实体经济的自我膨胀。由此可见,国际监管改革理念并未因金融危机而因噎废食,回归到严格管制的监管路径,而是在坚持市场主导原则的基础上,通过扩大监管范围,提高监管标准,加强监管协调等弥补监管漏洞,这与金融创新快速发展的现实是相吻合的。
      (二)加强投资者和消费者保护在监管公共政策目标中得到更多体现
      完善的金融投资者和消费者保护措施是发达金融体系的共同特征,也是增强本国金融体系国际竞争力的重要因素。金融危机暴露出的一个重要问题是,金融衍生产品的复杂性以及信息的不对称性使得市场微观主体难以对其金融产品特征和风险做出评估,从而无法做出审慎的交易决策。次级抵押贷款的消费者也正是没有充分认识到可调整利率贷款一旦利率重新定价后可能带来还款压力剧增的风险,而陷入“掠夺性贷款”(PredatoryLending)(注释7:“掠夺性贷款”是指以不了解信贷市场,且信用记录较低的购房者或借款者为目标,是一种有误导性或欺诈性的贷款行为。掠夺性贷款机构往往不考虑借款人的信用记录,直接向贷款申请人收取更高的利率。)的圈套。投资者对复杂金融衍生产品的构造和风险理解也明显不足,只能被动依赖于外部独立评级机构提供的信用评级。为此,重树投资者和消费者保护的监管目标成为国际金融监管改革的重要方面。美国《改革白皮书》提出设立一个独立的金融保护机构——金融消费者保护局(CFPA),整合现有分散在除证券和期货监管机构之外的众多联邦监管机构中的消费者保护监管权,统一对消费者和投资者提供保障,有效弥补多头监管带来的监管漏洞。为进一步明确CFPA的职责,2009年6月30日美国财政部根据《改革白皮书》起草了《金融消费者保护局法案》(注释8:《金融消费者保护局法案》明确了CFPA的具体职责:1.在保护消费者和促进金融创新中寻求平衡。2.整合消费者权益保护的相关规定,将当前散布于多个部门的金融系统保护消费者权利的职责整合到CFPA。3.控制消费者风险,负责监控市场可能给消费者带来的持续性风险,评估向消费者提供的消费金融产品或服务的风险情况。4.衡量收益与风险,在监管所带来的收益与获取信用的成本、金融机构负担之间作出权衡。5.促进监管流程清晰、统一。6.设立受灾者救济基金。(参见http://www.ustreas.gov/press/releases/tg189.htm,2009-7-1.))并向国会提交,2009年10月22日,美国众议院金融服务委员会通过该法案,这是美国监管改革的又一重要里程碑。根据该法案,CFPA将整合目前分散于七大金融监管机构的消费者保护职能,并负责促进公平透明的金融产品市场,确保消费者保护条例能公平制定和积极实施,保护金融消费者免遭不公平待遇或欺诈行为。CFPA也将成为美国政府首次授权的单独的监管所有消费者金融产品提供商的监管机构。在此基础上,美联储于2009年7月23日向国会提交《诚实借贷法》(Truth in Lending Act)Z条款(注释9:美国国会于1968通过《诚实借贷法》,这项法律共分为四个章节,具体实施条款是Z条款,该法核心内容是要求各类授信机构和赊销商公开信息,使消费者能够比较不同授信机构发放的同类消费性贷款,从中找出适合消费者需要的信贷产品,防止消费者在信息不充分的情况下使用消费信贷。随着金融创新层出不穷,消费者有时难以准确理解和比较各种贷款产品。尽管《诚实借贷法》要求向消费者披露重要信息以供消费者作出选择,但现行规定不能有效涵盖复杂金融产品风险特征的情况。)议案,主要内容是关于修改限额抵押贷款和房屋净值信用额度贷款的信息披露规则,以期进一步加强消费者保护。(注释10:2009年1月,美联储决定对Z条款下的开放性信贷(open-end credit)进行修改。2009年7月,美联储对Z条款下的限额抵押贷款(closed-end mortgage loan)和房屋净值信用额度贷款(HELOCs)提出修改议案:一是对包括自置居住贷款、再贷款、其他固定期限贷款、限额抵押贷款等广泛信息披露修改;二是加强对房产净值抵押款的信息披露。其目的是使消费者能获得需要的重要信息,尤其是潜在风险特征如利率调整、提前预付罚金、负摊销等。(参见http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20090723a.htm,2009-7-23.))英国改革方案中也专门论述了保护消费者利益的各项具体措施,该方案指出,必须采取措施增强金融服务能力,要求金融机构提供简单、透明度高的金融产品,并承诺及时更新监管体系,出台保护消费者的解决办法,确保消费者赔款迅速、有效。欧盟则进一步加强信用评级公司监管,对其在业务范围、治理结构、评级方法及透明度等方面采取更为严格的监管,并且大幅度提高了存款保障金额及补偿比率,这些对消费者利益保护都有着实质影响。
      (三)重新审视金融创新业务风险,突出系统性风险监管
      金融危机表明,金融业务经营模式已经发生了根本变化,监管当局必须从一个全新的角度去分析、识别、监测金融机构的风险状况。金融业务经营模式已经从“购买——持有”战略变为了“发起——分散”模式。金融工具创新,特别是信用衍生品市场和资产证券化技术的互动有力地推动了金融业务经营模式的转变。面对迅速发展的市场创新和日益复杂的产品创新,单纯依赖信息披露来保护投资者利益已经滞后于创新步伐。因此,监管机构仅仅做到确保信息的真实披露,或完全依靠对透明度的监管是不够的。同时由于金融体系中相互传导的原因,监管机构如果只关注一个产品表面上的风险,也是远远不够的,要求能够审慎地评估金融产品,洞悉其对整个金融体系的风险,做到见微知著。三方改革方案在重新审视金融创新业务产生的风险变化的同时,特别将控制系统风险作为首要任务[7]。美国《改革白皮书》针对系统性金融风险监管的缺失和漏洞,提出了彻底的改进意见:一是增设金融服务监管委员会,主要负责收集、识别、监测系统性金融风险;二是建立新型危机处理机制和救助程序,赋予政府必要的政策工具应对金融危机,加强危机处理时监管机构之间的协调,以此提高危机处理效率。三是将美联储打造为“超级监管者”,赋予其更大的权力,使其能对所有大型金融机构进行严格、持续的监管[8]。在《改革白皮书》基础上,为继续推动金融改革的立法保障,2009年7月22日美国政府向国会提交了《2009金融服务监督理事会法》、《2009银行控股公司现代化法》、《2009银行控股公司和存款机构监管改进法》、《2009美国保险局法》、《2009投资者保护法》等五项加强金融系统性风险监管的法案,旨在对所有金融机构加强严格统一监管,并建立针对金融体系风险监控、缓释和积极应对的监管体制。(注释11:为继续推动金融改革的立法保障,保障金融消费者和投资者获得公平的金融服务,2009年7月22日美国政府向国会提交了上述五项加强金融系统性风险监管的立法方案。(参见http://www.treas.gov/press/release/tg227.htm,2009-7-22.))英国改革方案也特别强调加强对系统重要性公司和系统性风险的监管,并明确其监管目标是降低系统重要性机构倒闭风险和影响,抑制过度信贷扩张,提高金融体系抗冲击能力。并提出建立金融稳定理事会,其职责主要是分析和调查英国经济金融稳定中可能出现的风险。同时,赋予了金融服务局更大的监管权力,加强不同金融体系间系统性风险的监测、评估,必要时采取措施予以缓解。欧盟则提出了“双轨制”的监管改革方案,其核心是宏观审慎监管和微观审慎监管紧密结合,并在组织架构上采取“双点型”,即在宏观层面建立欧洲系统风险理事会,执行宏观层面的审慎监管;在微观层面上设立欧洲金融监管体系,对成员国之间进行监管协调,形成监管网络,分别实施机构个别监管,确保各金融机构稳健经营。欧盟力图通过宏观与微观监管框架的衔接,全面控制系统性风险,以此增进金融稳定。
(四)加强国内监管机构之间的协调和扩大国际监管合作已成为共识
      纵观三方金融监管体系,均存在多个监管机构并存的现象,如美国在联邦一级,就有货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司、证监会、商品期货交易委员会和联邦住房企业监督办公室等部门。即使在实现了金融市场统一监管的英国,依然存在实施金融市场监管职责的金融服务局与承担金融稳定职能的财政部和英格兰银行等[9]。而欧盟除存在三大监管机构外,监管权力更是分散在各成员国。纵然,这种多头监管的格局容易造成监管套利,并降低监管效率,但是多头监管也有利于促进监管竞争,发挥专业监管机构的专业性。从三方监管改革方案来看,三方认为多头监管目前依然是各国监管体制的较佳选择,会在较长时间内存在,因此监管协调也会长期存在。目前通过设立法制化的监管协调机构,加强监管机构之间的协调是解决多头监管弊端的较佳选择。美国《改革白皮书》提出成立由财政部领导的金融服务监管委员会,以加强监管协作、信息共享并加强风险识别。在辨别一级控股公司方面,该机构将向美联储提供指导意见,并为解决各监管机构之间的争端提供平台。英国则提出成立金融稳定委员会,负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调。在加强国内监管机构协调的基础上,扩大国际监管合作也成为改革的重点之一。此次金融危机的快速蔓延充分说明,金融创新活动的国际化与金融监管本地化之间的矛盾日益加剧,面对系统性金融风险,任何一个国家无力单独防范和处置,扩大国际监管合作是抗击下一次全球金融危机的必然选择。美国面对国际社会对其金融监管体系的批评和要求扩大国际合作的呼声,以《改革白皮书》做出了回应,力图采取多项措施建立国际金融监管标准,提高对场外衍生品市场、银行业的资本监管标准一致化,并通过建立监管信息共享机制,加强跨国金融机构监管,提升应对金融危机的能力。英国监管当局在金融危机中面对外源性系统风险时表现的无能为力,使其更加认识到扩大国际金融监管合作的重大意义。为此,英国利用G20伦敦峰会主席地位,提出了加强各国金融监管的稳健性、加强国际监管架构建设、扩大欧洲监管合作、改进跨境监管以及提升危机应对能力等具体措施。欧盟也深刻认识到欧盟成员国金融稳定合作机制的缺乏严重影响到危机处置的效率,在金融危机爆发后,欧盟理事会出台了跨国金融危机管理的九项原则,在此基础上欧盟成员国监管当局签订了危机管理和处置合作备忘录。
      三、对中国启示
      纵观各方立法改革方案,尽管具体措施存在差异,但其改革方向却十分一致,并突出强调了两大改革重点,即:建立宏观与微观监管的内在有机联系,全面控制系统性风险;加大对金融消费者的保护力度。这表明了未来国际监管改革的发展方向,也为完善我国金融监管体制,突出解决系统性风险监管薄弱和金融消费权益保护缺乏两大制约“瓶颈”提供了改革的借鉴。
      (一)建立宏观审慎监管体系,防范系统性风险
      在传统的金融监管中,审慎监管关注的是单个机构,目的在于防止金融机构的倒闭或出现经营危机。这种微观审慎监管仅关注金融业自身风险状况,并将金融风险进行分割化的规制和监管,已不再适应金融创新业务快速发展下防范系统性风险的要求[10]。为解决微观审慎监管的不足,各国均采取了多项监管改革措施,其中美国改革措施争议最大。美国在改革方案中,空前强化了美联储权力,将其监管范围从原来的银行控股公司扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,并对具有系统重要性且内部关联性强的大型公司提出更严格的资本金和其他监管标准要求[11]。美联储既是货币政策制定者,也是金融系统性风险监管者,将实现由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越,成为美国金融监管的最主要防线。在我国现有监管框架下,能否借鉴美国模式设立“超级监管者”负责系统性风险监控是近期值得理论界关注的问题。
      1.美联储扩权之法律角色错位
      美联储成为系统性风险监管者之所以引发了巨大争议,其反映出在理论上关于中央银行角色定位问题。金融危机爆发前,美国一直持中央银行职能增强论,美联储集货币职能和监管职能于一身,并利用1999年《金融服务现代化法》打破分业经营状态,将证券业和保险业的部分监管职能集中,大力拓展其监管权限。美联储这种角色定位是中央银行职能扩大论的表现,其主要依据有三点:第一,中央银行货币职能的充分发挥需要监管职能的有效配合。强有力的金融监管能够确保金融统计数据和金融信息的客观、准确,并能确保金融机构的安全稳健运行和金融体系的稳定,这将有助于建立货币政策的传导机制并有效实施货币政策。并且中央银行的监管职能可以使其保持权威性和超然地位,有利于全面获取制定货币政策的信息,降低货币政策的信息获取成本。第二,中央银行货币政策的实施有助于监管权力的有效行使。货币政策的实施必然需要采取诸如利率、存款准备金、再贴现等货币政策工具,这些与监管政策相互配合,能够很大程度上避免金融监管政策和货币政策的冲突,有利于促进金融监管工作的顺利开展[12]。第三,货币政策与监管政策集于中央银行将有助于金融监管机构保持超然地位,减少行政干预。中央银行的主要职能之一是制定货币政策,发行货币,具有高度的独立性,资金来源能够得到保证,可以使金融监管摆脱财政预算压力,资金的独立将有助于金融监管不受行政干预,从而确保其行使监管权力时的权威性。
      遗憾的是,金融危机的爆发表明美联储的法律角色错位,然而美联储扩权不仅没有纠正其角色错位,反而进一步扩大了其内在缺陷:
      其一,货币政策和监管目标之间存在目标冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行为的控制(颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等),对银行偿债能力的控制(例如制定与管理审慎监管比率),对银行流动性的控制(管理货币市场从而保证足够的流动性)来监管银行体系的,正是在第三个领域里,银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家,货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部(物价)与外部目标(汇率)。”[13]这种双重职能必然使美联储陷入两难境地,一方面央行职责是负责制定货币政策,维持经济平稳运行,注意银行的贷款规模与货币膨胀指数;另一方面金融监管的职责是独立地制约金融业过度扩张,保证银行充足的流动性,防范金融风险。货币政策具有逆周期效应,而监管政策具有顺周期性,此次金融危机的爆发与美联储长期奉行低利率政策不无关系[14]。央行试图通过加大流动性制止经济衰退,但是一旦金融机构再度过快扩张,监管机构应该采取监管措施有效防范风险,但本次美国监管改革并未在货币政策与监管政策之间做出权力的适当分离,而是进一步加大美联储权力,这种制约机制因此不会产生,反之会加大货币政策和监管政策的目标冲突,并且监管目标的过度多元化以及监管职责的过度膨胀,将影响监管的效率和公平,并对金融业产生负面影响。
      其二,增加了中央银行作为最后贷款人所带来的道德风险,弱化了微观市场主体的约束力。作为中央银行,美联储主要职能之一是制定并实施货币政策,维护社会支付体系运转及经济政治稳定。一旦金融机构发生挤兑等影响社会稳定事件时,中央银行往往发挥“最后贷款人”作用,使之免于倒闭[15]。然而,当美联储具有货币职能和监管职能时,将增加金融机构“太大而不能倒”的心理(注释12:“太大而不能倒”是指如果监管当局不是独立的,银行相信中央银行会在其出现困难时给予援助,银行缺乏遵守审慎原则和市场约束的动力。陷于困境的银行规模越大,道德风险就越大,因为银行的高管认为,规模大的银行倒闭将对金融体系造成巨大影响。),相信中央银行会在其陷入困境时出手救援,缺乏内在动力遵循审慎监管规则和市场约束。同时中央银行也因为可以动用“最后贷款人”而存在监管漏洞的可能。因此,美联储扩权其定位本身就是一个矛盾体,金融危机爆发与美联储长期奉行低利率政策密切相关,将美联储打造为“超级监管者”其本身并不会对业已存在的金融监管漏洞进行实质性弥补,由美联储失误所造成的影响不会因此缩小,甚至有扩大可能。但是,通过建立宏观审慎监管体系防范系统性风险,这一改革思路无疑对弥补我国现行监管体系中系统性风险监管薄弱提供了改革借鉴。
      2.构建我国系统性风险监管体系
      正如上文分析,中央银行扩权并不能实质性弥补监管漏洞,反而一定程度上会加大货币政策和监管政策之间的冲突,但是构建系统性风险监管体系,弥补系统性风险监管缺失却是值得我国深入思考和研究的问题。目前,在“一行三会”监管体系下,央行扩权既缺乏现实基础,也会产生如美联储法律角色错位的问题,但如何协调我国不同监管机构之间的关系,一方面避免监管套利,另一方面又减少监管机构间的摩擦,使监管目标得以顺利实现并从根本上防范系统性风险,这是必须要解决的问题。
      虽然“三会”在2003年召开了第一次监管联席会议,并于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录,以制度形式赋予了监管联席会议“积极协调配合,避免监管真空和重复监管”的使命。但从运行情况看,联席会议制度还存在诸多问题,其效果不尽如人意:一是协调机制存在不足。由于我国“三会”均属国务院直属的正部级事业单位,行政级别相同,在监管理念和措施存在争议的情况下,难以达成一致意见。同时,由于联席会议缺乏政策制定和执行权,在实施金融监管政策目标上容易陷入部门利益之争。二是将人民银行排除在外。联席会议仅将人民银行作为观察员列席会议,完全忽略了人民银行在金融宏观调控、维护金融稳定、防范和化解系统风险、监管银行间债券市场方面的重要作用,在我国不具备统一监管的情况下,仅靠“三会”力量是难以完成我国系统性风险防范的。三是确立的主监管制度存在漏洞。联席会议《备忘录》确立了我国对金融控股公司的监管制度(注释13:《备忘录》第8条规定:“对金融控股公司的监管坚持分业经营,分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管。”),但是并未明确金融控股公司主要业务的划分和主次业务比例的计算标准,也未明确在金融控股公司监管中出现争议的解决办法等。针对上述问题,2008年8月颁布的人民银行“三定”方案,可以看作是对我国现行监管体系的一次局部调整,新“三定”规定中要求,央行会同银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策以及监管政策、法规间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解系统性风险,维护国家金融安全。这进一步明确了人民银行作为监管协调牵头部门的职责。但是,人民银行本身也为监管机构,监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场,也有其监管本位利益。从国际监管改革趋势看,各监管方案均要求加强监管协作,设立实体化监管协作机构。为此,在现有分业监管体系下,可以考虑在《中国人民银行法》相关规定(注释14:《中国人民银行法》第9条规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”)的基础上,由国务院出台《金融监管协作条例》的形式,组建实体化、法治化的监管协作机构,由分管金融的国务院领导为牵头人,“一行三会”及财政部、国税总局等部委主要负责人为成员,具体负责督导金融监管协作工作。
      在加强监管协调的同时,我国从监管立法上应明确监管部门系统性风险监管的职责:第一,建立对系统性重要机构的监管法规。重点在于明确系统性重要机构的界定标准和构建宏观审慎监管框架。根据系统性重要机构特征可以分为两类:一是大型高度杠杆化机构,其资本损失将对经济产生放大影响。二是拥有大量的对其他金融机构和金融市场交易对手风险的金融机构。其倒闭将会对国内和国际交易对手产生“多米诺骨牌效应”。鉴于对系统性重要机构的明确监管会加剧“太大而不能倒闭”的可能性,因此更要体现监管的宏观审慎。在宏观审慎监管中,对系统性重要机构的资本充足率、流动性和风险管理要得到进一步加强,以弥补系统性重要机构对金融体系所产生的潜在巨大风险。(注释15:关于系统性监管者的作用与职责问题,2009年6月29日美国波士顿联储主席Erics Posengren在比利时布鲁塞尔举行的“2009风险资本:全球风险监管峰会”上对其进行了详细阐述(参见http://www.bos.frb.org/index.htm,2009-6-29.))第二,提高系统性重要机构的宏观审慎监管标准。系统性重要机构应比其他金融机构接受更为严格的监管,监管标准以金融机构的相对系统重要性为基础,而不是以传统资本或流动性监管计算的直接信贷和风险敞口为基础,至少在风险资本要求、杠杆率限制、流动性要求及总体风险管理方面执行更为严格的监管标准,并且实施更为详尽的信息披露要求。监管机构有权要求系统性重要机构及时报告财务状况、业务经营情况、财务风险和操作风险等,监管重点集中于该机构引发系统性风险而非单体机构风险的情况。第三,健全流动性风险管理制度。金融危机的重要教训之一是监管当局和金融机构必须全面了解其整体的流动性需要。薄弱的流动性风险管控是许多系统性重要机构的症结所在。就我国金融监管机构而言,在非现场监管中将结构性投资工具的流动性风险纳入监测范围,从而使得参与金融衍生交易活动受到适当的限制具有现实意义。
      (二)加大金融消费者权益保护力度,推动金融消费者权益保护法制建设
      加强金融消费者权益保护已成为世界金融监管立法改革的重点之一,这对我国尽快构建金融消费者权益保护法律体系具有重要借鉴意义。随着我国金融创新步伐的加快,越来越多人选择金融消费,然而个体消费者在金融消费中面对的交易对手是强大的法人机构,明显处于弱势地位。我国金融消费者权益保护的立法主要有《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等以及“一行三会”制定的规章。但我国金融消费者立法保护存在明显缺陷,主要表现在:一是《消费者权益保护法》适应性不强。从保护消费者权益的法律规范讲,该法主要强调一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权益,规定的消费者仅指生活消费者。金融消费由于消费对象的特殊性而与其他消费明显不同,《消费者权益保护法》适用主体未明确包括金融消费者,也没有针对金融消费的特殊性专门制定对金融消费者保护措施。二是金融监管机构保护金融消费者法定职责不明确。虽然《银行业监督管理法》第1条规定“保护存款人和其他客户的合法权益”是制定该法的目的之一,但在第3条涉及银行业监管目标时并未使用“保护消费者合法权益”等更为直接、明确的表述,在该法第三章监督管理职责中对银行业监管机构的职责进行了系统规定,但没有具体条文涉及到银行消费者权益保护[16]。《商业银行法》第1条也仅指出“保护存款人和其他客户的合法利益”,并同商业银行的利益保护并列一起,没有突出强调处于弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性,也缺乏商业银行与金融消费者发生利益冲突的调整、处理机制[17]。《证券法》、《保险法》等金融法规中对金融消费者保护方面也少有涉及,或只做原则性规定,操作性不强。三是金融消费者投诉与受理机制缺失。目前我国尚未建立金融消费者投诉与受理机制,现行的监管法规没有对金融消费者的投诉与受理给予充分关注,在“一行三会”等金融监管部门中仅有一套信访制度,并非严格意义上的金融消费投诉、调查和处理机制[18]。这使得金融消费者的投诉往往诉诸于司法手段,激化了金融机构与金融消费者之间的矛盾,也对金融机构声誉产生不良影响。
      欧美金融监管立法改革方案表明,健全的立法体系和有效的组织保障是实现金融消费者权益保护的重要途径。在现有“一行三会”监管框架下,我国应借鉴欧美金融监管改革经验,采取积极措施,健全金融消费者保护体系:
      一是完善金融消费者权益保护立法,推动金融消费者保护法规建设。第一,在我国消费者保护法和金融法中引入“金融消费者”的概念。在金融消费领域,消费者和金融机构之间存在严重的信息不对称、交易地位不平等等现象,金融消费者无法通过市场机制和自身努力而改变弱势地位。由于金融消费产品的特殊性,目前我国消费者协会及工商行政管理局均不受理金融消费者的投诉[19]。因此,我国有必要在金融法规中引入“金融消费者”概念,为我国加大金融消费者权益保护力度提供法律依据,同时明确金融消费者保护的基本原则和基本制度,为制定具体专门法规留出立法空间。第二,将保护金融消费者权益作为法定监管目标之一。从监管目标看,应以法律形式确定将保护金融消费者权益作为监管目标之一。总的来说,体制与制度造成的金融业相对垄断和监管不力等是金融服务消费者权益受损的最根本原因[20]。在“一行三会”中,目前只有中国银监会提出监管目标之一是“通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益”[21],但是我国相关法规中并未将其作为法定监管目标,也尚未制定专门法律法规调整金融消费者与金融机构之间的关系。在金融同质化趋势明显的后危机时代,不断提升金融消费者权益保护在监管制度中的重要性已经成为共识,为使监管当局严格执行该项职责,有必要修改多项监管法规,将“保护金融消费者合法权益”作为法定监管目标之一,并确立监管机构当局在金融消费者权益保护方面的法律地位。第三,时机成熟时尽快制定《金融服务法》,赋予金融消费者权益保护机构法定职责,将散布在多个金融监管机构消费者保护职责整合到该机构,解决监管问责和监管套利等问题。
      二是健全金融消费者权益保护的行业自律机制。第一,建立金融消费者投诉处理协调机制。进一步规范金融行业协会在金融消费者权益保护方面的具体职责,在银行、证券、保险等行业协会专门成立受理消费者投诉部门,并制定相应的处理程序规则,具体负责向相关金融机构反映消费者利益诉求,协调金融机构尽快解决消费者投诉,履行金融消费者教育职责,为消费者投诉会员机构建立一个协商平台。第二,推动金融机构自律规则建设。由于我国金融业发展相对滞后,金融业缺乏消费者保护的自觉性,有必要借助外部监管力量推动金融机构建立自律规则,强调金融机构对金融消费者的基本承诺规范,包括建立健全内部争议处理机制。对违反承诺侵犯金融消费者权益的机构,要采取制裁性措施。并且通过信息披露,告知金融消费者投诉处理程序,并为消费者了解有关服务提供充分信息。
      三是建立金融消费纠正处理机制。美国改革白皮书提出设立金融消费者保护局,并提交了《金融消费者保护局法案》,为CFPA在消费者保护的立法、法规、规章等方面的改革提供了一系列基础性原则,并且明确了CFPA的具体职责。尽管CFPA的设立遇到了美国金融业的强烈反对,担心CFPA的成立会增加金融业的成本并阻碍金融创新的发展,但美国政府能够反思危机教训,并能采取弥补措施是值得称道的。我国金融业相对美国较为滞后,在此可分两步走:第一,建立自律性监管机构——金融消费者保护委员会,旨在处理市场金融消费纠纷,增强消费者金融意识,并可就金融消费者权益保护问题向有关监管部门反映,通过采取替代性的争议处理机制,减少司法纠纷,降低争议处理成本。第二,条件成熟时,可以考虑建立保护金融消费者权益的专门政府机构——金融服务监督局,借鉴美国模式,赋予该机构具体法定职责,加强对金融消费者服务的监管,制止不公平的条款和交易,强化金融消费者的保护,从源头上降低金融风险。
 
 
 

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